当前，“送达难”现象已成为不争的事实。有关诉讼文书的送达不能已直接影响到法院对案件的及时审结，危及法院正常的诉讼秩序，并影响了当事人行使和维护诉讼及实体权利。2005年，最高人民法院出台《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》，该规定在原有民事诉讼法的基础上，细化了送达的操作规则，同时提出了“诉讼地址确认书”制度，在一定程度上解决了送达难的问题。但是近几年来，送达地址的不确定性严重制约了诉讼文书的送达效率，该瓶颈问题在信用卡的审理中显得尤为突出：在信用卡案件的审判实践中，法院常常要对原告在起诉状或证据中提供的包括身份证地址、暂住地址、工作地址等少则三个、多则七个的地址进行送达，在此过程中法院制作了大量法律文书，不断重复各种法律程序，送达周期长且耗费了大量人力物力，而根据上述地址成功送达的比率极低。

　　为切实解决因送达地址不明确带来的困扰，进一步提高送达的效率，目前已有部分法院针对某些特定案件施行了诉前确认送达地址的做法，本文在总结各法院成功经验、分析区域案件特点的基础上，调研诉前送达地址确认制度的适用问题。文章主要分为我国民商事案件送达的运行现状及改革方向、构建民商事纠纷诉前送达地址确认制度的必要性、可行性和建设构想四个部分，其间通过对往年案件送达情况的统计分析，加以制度的历史溯源和理论探讨，合理预计该制度适用于实践中将产生的问题，提出包括如何推广、变通适用等一整套的制度构建方案。

　　一、我国民商事案件送达的运行现状及改革方向

　　（一）民商事案件送达的运行现状

　　从法律层面上讲，我国民商事案件的送达方式表现为《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民诉法）所规定的直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、公告送达等五种方式 。然而，我国民诉法对送达程序的规定过于原则，侧重于职权主义，其功能主要在于保障民事诉讼顺利进行，却在一定程度上忽略了当事人的程序利益；在司法实践中，“送达难”已经成为各级法院普遍面临的一个难题。立法上的局限性以及司法实践的偏差已经大大限制了民商事案件送达程序的顺利进行。总体而言，我国民诉法所规定的各种送达方式在实际执行中存在着如下问题：

　　1、直接送达难度大。

　　直接送达本应是送达方式中最为简单有效的一种，然而，在经济发展迅速、人口迁徙流动日益频繁的今天，该种送达方式遭遇了不少新问题，实施的难度很大：（1）送达找当事人难。当今社会人口流动频繁，当事人住址多有变动，有的经常出差、出外打工，不在住所地；有的工作时间从业于其就职场所，不在住所地，故工作时间在住所地送达往往无人接收；有的单位是“皮包公司”，下落难以查询。这些原因，都导致直接上门送达找到当事人的机率较低。（2）送达地址查找难。随着城市建设的加快，加之旧城改造等因素，城市中的道路名称、门牌号码等都在进行一定的更新，很多当事人登记的住址都是老地址，与更新后的地址无法对应，难以查找。例如深圳市就对一些旧地址进行了重新的编号，原来登记的老地址、老门牌号无处查询，无从送达。（3）送达找签收人难。我国民诉法规定，受送达人不在的，交由其同住成年家属签收。司法实践当中，真正符合这一主体资格要件又能够实现签收的“同住成年家属”屈指可数，其他同住人员如保姆、非同住亲属、同事等均非合法签收人，结果往往是找到了地址，法律文书却无法成功送达。基于上述原因，直接送达耗费了各级法院大量的人力、物力、财力，却未能达到相应的效果，加之法院案多人少的矛盾日益突出，直接送达的困境愈发明显。

　　2、留置送达程序繁。

　　由于留置送达带有一定的强制性，能够直接对无故或借故拒绝签收诉讼文书的被送达人产生送达效果，同时，我国民诉法对留置送达也限定了严格的条件：首先要受送达人拒绝接收诉讼文书；其次必须要有见证人；再次是见证人的身份必须是有关基层组织或者所在单位的代表；最后是留置送达地点仅限受送达人的住所地及从业场所。在实际送达工作中，相关组织或单位代表多不愿到场见证 ，而我国民诉法只规定了送达人“应当邀请有关基层组织或单位代表到场”的义务，却未规定有关基层组织或单位的见证义务，是否到场见证取决于其自觉性，导致了在民事送达行为中，法院职权行为的完成取决于其他机关或单位的行为 ，最终造成留置送达程序繁琐且收效低。

　　3、委托送达效果微。

　　由于目前各地法院普遍存在案多人少的困境，而法律又未对受托法院的送达期限作出任何规定，更没有相应的责任追究制度，这就使得受托法院对于委托送达毫无积极性可言，委托送达的效果甚微。实践当中，往往是委托送达材料寄送之后就如同石沉大海，杳无音讯；即使个别案件能够收到受托法院的有关送达证明，往往也要等到数月之后，对案件审理周期造成了极大的拖延。

　　4、邮寄送达疑惑多。

　　自2005年实施《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》以来，以法院专递邮寄送达的方式被各地法院广泛采用，一定程度上缓解了“送达难”问题。然而，该种送达方式亦存在一些问题，其中最大的缺陷在于送达结果难以确定，容易产生较多疑惑。例如，对外地当事人的送达，速递的回执单往往不能及时回到法院，尤其是寄到香港的邮件，常常是一两个月都没能回来，而邮寄查询结果又不准确，致使法院产生了送达与否的疑惑；法院交邮的应签收人与实际签收人不一致，未能注明代收人与应收件人的关系，或一些邮寄到乡镇的邮件由村委会、居委会代收等，使法院产生了送达是否具有法律效力的疑惑；不能送达的邮件，“回执联”上仅注明“无人”，法院无法确定是收件人暂时不在还是长期外出或下落不明或“查无此人”，产生了是否适用公告送达的疑惑。

　　5、公告送达时间长。

　　由于以上种种送达方式存在这样或者那样的问题，导致司法审判实践中，相当一部分案件最终只能通过公告的方式进行送达。然而，我国民诉法对于公告送达亦有严格的规定，选择公告送达的方式无疑使得案件审理期限过长，造成原告“诉累”。公告送达是在其他送达方式不能有效送达的情况下才选择的一种送达方式，“其他送达方式不能有效送达”已经使得案件耗时一、二个月；而民诉法又规定了公告期为60天（涉外案件为6个月），一审案件从立案开始，适用公告送达的，至少要公告二次（包括应诉公告、裁判公告）；也就是说，一个案件单送达程序就要耗时将近6个月（涉外案件则将近14个月）。而且，从实际效果上看，公告送达流于形式，司法实践中经公告送达到庭的当事人寥寥无几，案件多为缺席审理，公告未能起到实际的告知效果，不利于保障被告的抗辩权利。

　　面对民诉法规定的送达方式中存在的种种问题，最高人民法院也在不断尝试对送达制度进行自上而下的改革，试图通过司法解释来创新民商事案件的送达机制，解决民商事案件送达难的问题。由此，2003年最高人民法院发布了《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》。以此为标志，我国民商事案件的送达进入了一个崭新的阶段，送达制度较以前有了很大的丰富与完善，其中最具突破性的就是首次明确了送达地址确认书的做法，尝试适用“推定送达”：《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十条规定“因当事人自己提供的送达地址不明确，送达地址变更未及时告知人民法院，或者当事人拒不提供自己的送达地址而导致诉讼文书未能被当事人实际接收的，按下列方式处理：(一)邮寄送达的，以邮件回执上注明的退回之日视为送达之日；(二)直接送达的，送达人当场在送达回证上记明情况之日视为送达之日”。2005年，最高人民法院又出台了《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》，确立了“法院专递”的送达方式，并将原本只适用于简易程序的送达地址确认书以及推定送达原则等重要规定扩大适用到适用普通程序的案件中。诚然，送达地址确认书与推定送达原则的确立以及“法院专递”邮寄送达业务的实行，从一定程度上缓解了民商事案件“送达难”的窘境，但却无法从根本上缓解送达难的问题。究其原因，我们认为，民商事案件送达难最主要是由于受送达人首次送达的地址不明确造成的。民事送达是法院的职权行为，但法院的有效送达（主要是指首次送达）必须以双方当事人的地址明确为前提，只有受送达人地址明确时，法院才可根据具体情况选择适当的送达方式；如果说受送达人的地址是不明确的，那么，所谓的推定送达原则，以及包括“法院专递”在内的其他送达方式均是徒劳，法院最终只能选择费时冗长却毫无实际意义的公告送达。

　　（二）民商事案件送达的改革方向

　　为了解决民商事案件法律文书送达难的问题，各地法院也在进行自下而上的司法改革，在司法实践当中不断创新送达制度，特别是针对那些往往需要公告送达的特定类型案件进行送达制度的改革创新，并已取得了相当的成效。例如：

　　上海市高级人民法院于2011年向辖区内的各法院下发了《关于审理信用卡纠纷案件的若干指导意见》。上述指导意见的送达部分第1条规定：如信用卡领用合约中明确约定诉讼期间送达地址，并约定受诉法院邮寄到该地址即视为送达的，该约定应属有效，受诉法院应依法根据上述地址进行送达。由于上述指导意见刚刚下发，上海区域内的银行正在针对其信用卡领用合约条款进行修改，目前尚未有在信用卡领用合约中约定诉讼送达地址的案件诉至法院。据我们调研了解，上海地区法院认为，只要信用卡领用合约中的诉讼送达地址条款明确并足以引起申领人注意（例如在文字上加粗加黑），就应认定合法有效；一旦按照该地址进行送达，因当事人自身原因未能收到诉讼文书的，也视为送达，无须再进行公告送达。

　　广东省佛山市南海区人民法院于2007年就针对道路交通事故纠纷案件往往因为被告地址不详或地址错误造成送达难这一问题，推出在诉讼之前预先确认送达地址的创新做法：即由法院制作《地址确认书》并交给交警部门，由交警部门在处理交通事故时要求每一位交通事故当事人填写地址确认书并告知不如实提供居住地址或者变更住址后不及时通知的法律后果；一旦日后形成诉讼纠纷，当事人向交警部门确认的地址即被认定为是当事人自行确认的诉讼送达地址，法院在诉讼过程中按照该地址向当事人送达的，即使当事人未能实际收到法律文书，也视为送达，无须再进行公告送达。此外，对于当事人向交警部门申报地址并明确该地址亦作为今后诉讼文书的送达地址的，也视为当事人在诉前已经确认了诉讼送达地址，对该地址的送达亦产生相同的法律效力。据我们调研了解，在实施上述措施以前，南海法院所受理的交通事故纠纷案件多因被告下落不明而需要公告送达，严重影响了案件的审理期限、审理效率等等；而该措施实施几年以来，南海法院所受理的交通事故纠纷案件的有效送达比率超过90%，大大缩短了案件的审理周期，提高了审判效率。

　　浙江省湖州市长兴县人民法院于2010年就针对金融借款纠纷案件有效送达率很低（仅有20%的案件能通过邮寄送达、直接送达、留置送达的方式送达）这一问题，提出了在借款合同订立过程中增加确认送达地址条款的建议，并率先在长兴县农村合作银行进行试用。一旦日后贷款人违约引发诉讼纠纷，则可按借款人在借款合同中自行确认的地址直接邮寄送达各类法律文件，从而解决该类案件有效送达率低的问题。

　　从以上有关民商事案件送达的运行现状的分析以及目前各地法院对于民商事案件送达的创新做法来看，解决民商事案件送达难问题，关键是在民商事案件首次送达之前（实际上就是民商事案件立案之前）就明确当事人的送达地址，并且赋予对该确定地址的送达具有推定送达的法律效力。因此，我们认为，构建民商事案件的诉前地址确认制度是民商事案件送达改革的重要方向。所谓诉前地址确认制度是指法院根据当事人在纠纷发生前确认的送达地址送达诉讼文书，因受送达人自己确认的送达地址不准确，送达地址变更未及时履行告知义务，导致诉讼文书未能被受送达人实际接收的，邮寄送达以邮件回执上注明的退回之日视为送达之日，直接送达的，送达人当场在送达回证上记明情况之日视为送达之日。

　　二 、构建民商事纠纷诉前送达地址确认制度的必要性

　　（一）有利于解决民商事案件送达难的问题

　　我国的民事诉讼法制订于1991年，由于历史客观环境，法律对送达制度的规定相当不完善；之后民事诉讼法虽几经修改，但从修改历程的记录来看，“送达制度”作为民事诉讼顺利进行的关键制度，远未引起立法者与制度本身地位相称的注意 。立法上的局限性以及司法实践的偏差已经大大限制了民商事案件送达程序的顺利进行，送达难已经成为各地法院审理民商事案件普遍面临的问题。面对民商事案件送达难的问题，各地法院纷纷进行主题调研并出台相应的改革措施；各学者也不断地就送达难问题献言建策，每年以送达为主题的论文层出不穷。不可否认，各个学者的理论探讨以及各地法院的改革创新，对于缓解民商事案件送达难的问题，起到了一定的积极作用。但是，过往的理论探讨与改革创新大多囤于固有的法律条文探讨，并不能从根本上解决民商事案件送达难的问题。有鉴于此，解决民商事案件送达难问题的立足点，应当是进行制度创新，寻找其他角度的解决办法，而诉前送达地址确认制度就是一个抛开现有定势思维，寻找新颖角度解决问题的方法。

卫生部 国家工商行政管理总局


关于印发全国无烟草广告城市认定实施办法的通知



各省、自治区、直辖市卫生厅局、计划单列市卫生局，工商行政管理局：

根据《中华人民共和国广告法》和《烟草广告管理暂行办法》等有关法律和规章，为推动全国无烟草广告城市活动的深入开展，逐步减少和清除城市烟草广告，进一步消除烟草制品对社会公众，特别是对青少年的误导和影响，保护与增进人民身体健康，在各地创建无烟草广告城市活动的基础上，特制定全国无烟草广告城市认定实施办法。现印发给你们，请参照执行。

附件：全国无烟草广告城市认定实施办法


卫 生 部 国家工商行政管理总局



二OO三年二月二十一日




附件

全国无烟草广告城市认定实施办法



根据《中华人民共和国广告法》和国家工商行政管理总局有关烟草广告监督管理等法律和规章,为推进全国无烟草广告城市活动的深入开展，逐步减少和消除烟草广告对社会公众的误导和影响，保护和增进人民身体健康，在县以上建制市继续开展全国无烟草广告城市活动，特制定本办法。

一、全国无烟草广告城市组织认定机构

为加强全国无烟草广告城市认定、管理及协调工作，卫生部、国家工商行政管理总局委托中国吸烟与健康协会负责具体工作。

二、全国无烟草广告城市认定条件及监测指标

1、市人大、市政府贯彻落实《中华人民共和国广告法》和《烟草广告管理暂行办法》，并制定有关无烟草广告城市的地方法规、规章或规定及切实可行的烟草广告管理措施，有专门机构负责监督执法。

2、在广播、电影、电视、报纸、期刊等宣传媒体上无烟草广告及变相烟草广告。各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所不设置烟草广告。

3、在城市行政辖区内无任何形式的烟草广告，即在街道、广场、机场、车站、码头及其公共设施，交通沿线两侧等地的建筑物，以及路牌、霓虹灯、电子显示牌、橱窗、灯箱、墙壁和遮阳伞等无烟草广告。

4、不利用车、船、飞机等交通工具及行李、运货车等移动设施设置、绘制、张贴烟草广告。

5、不利用互联网、音像制品和印刷品（如登机牌、车船票、站台票、门票等）发布以及派发、促销各类烟草广告品。

6、不运用烟草赞助的形式开展文化、体育等活动，不在文体活动中发布烟草广告、进行烟草促销活动。

三、全国无烟草广告城市申报与认定管理程序

1、根据《中华人民共和国广告法》、国家工商行政管理总局《烟草广告管理暂行办法》及《全国无烟草广告城市认定条件及监测指标》，本着自查、自评、自愿申报的原则，由市卫生行政部门、工商行政管理部门等主管部门共同组织。

2、申报前，应在当地报纸和广播、电视等媒体公示一个月，接受群众和舆论监督，并对发现的问题及时加以整改。

3、省级主管部门应对申报城市进行督导、复核及认定。获省级无烟草广告城市一年以上，由省级主管部门复核，推荐上报。

4、中国吸烟与健康协会负责对各申报城市材料进行核定、汇总并报卫生部、国家工商行政管理总局会签审定。

5、申报材料主要包括：经市政府主管领导核签的申报书、自查自评材料、媒体监督资料及省级主管部门签署意见等。

四、表彰与处罚

1、符合《全国无烟草广告城市认定条件及监测指标》的申报城市，由卫生部、国家工商行政管理总局授予“全国无烟草广告城市”称号。每年在全国主要新闻媒体公布一次，以示表彰。

2、全国无烟草广告城市应依法继续加强对本市控烟及无烟草广告工作的领导和监督执法，不定期组织抽查，发现问题限期整改。如违反《中华人民共和国广告法》、国家工商行政管理总局《烟草广告管理暂行办法》和《全国无烟草广告城市认定条件及监测指标》要求，取消“全国无烟草广告城市”的称号。

中国吸烟与健康协会

地址：北京市朝阳区安慧东里16号楼907房间

邮编：100101

电话：010-64983905、010-64892695

传真：010-64983805 电子邮件地址：cash@mx.cei.gov.cn