安徽省黄山市人民政府


黄政〔2006〕18号


关于印发黄山市行政审批项目并联审批暂行办法的通知

各区、县人民政府，黄山管委会，市政府各部门、各直属机构：
《黄山市行政审批项目并联审批暂行办法》已经2006年6月29日市政府第五十次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。




二○○六年七月四日　　　

　
黄山市行政审批项目并联审批暂行办法

　　为进一步规范工商企业注册登记、外商投资企业设立、工程建设项目的行政审批程序，减少审批环节，提高办事效率，结合我市实际，特制定本办法。
　　一、并联审批范围
　市级审批权限内的工商企业注册登记、外商投资企业设立、工程建设项目行政审批，列入并联审批范围。需由3个或3个以上主管部门行政审批和市级审批权限以上有关阶段的行政审批参照本办法执行。
　　二、并联审批责任部门
　　并联审批的最终审批单位为并联审批的牵头部门，其中市工商局是内资企业注册登记并联审批的牵头部门；市商务局是外商投资企业设立并联审批的牵头部门；市规划局、市国土局、市建委是市工程建设项目各阶段并联审批的牵头部门，其他并联审批事项由首问窗口单位或由市行政服务中心（以下简称中心）指定单位为牵头部门。与并联审批项目有关的审核审批单位为前置或后置审批部门。
　　牵头部门负责并联审批项目的受理、咨询、转告、催办、协调、汇总、报告和组织相关联合踏勘、联席会议等工作。
并联审批的前置或后置部门负责配合牵头部门完成并联审批项目的咨询、办理、回复、反馈和参加联合踏勘、联席会议等工作。
中心负责并联审批工作的督办、协调和管理。对全市经济和社会影响较大，涉及审批阶段和部门较多的并联审批事项，牵头部门难以协调的提交中心协调；中心难以协调的，提请市政府协调、决定。
市监察局负责并联审批情况的监督，及时处理行政审批过程中的不正之风或违背承诺等问题。
三、并联审批原则
并联审批工作按照“一门受理、转告相关、同步审批、限时办结”的原则进行。
（一）一门受理。牵头部门在中心设立的窗口，负责统一受理项目业主申请，告知其项目并联审批须知，承担转告、催办、协调、汇总、报告义务，提供服务和指导。
（二）转告相关。牵头部门窗口收到项目业主申请后，当天向前置审批单位中心窗口（部门）开具《××项目并联审批办理通知书》，并将通知书连同项目业主的有关材料及时转递前置审批单位中心窗口（部门）。
（三）同步审批。前置审批单位中心窗口（部门）收到《××项目并联审批办理通知书》后，主动联系申请人，指导填报表格材料，在承诺时限内提出审批意见。
对确需中心组织实地联合踏勘和联合审批的重大审批事项，牵头部门及时向中心提出，各相关部门参加。联合踏勘和联合审批的费用由相关部门承担。
（四）限时办结。前置审批单位中心窗口（部门）收到《××项目并联审批办理通知书》后，书面告知申请人办结时限，在承诺时限内完成审批和报批工作。
工商企业注册登记审批限时为8个工作日，外商投资企业设立审批限时为10个工作日，工程建设项目审批限时为50个工作日，需实地联合踏勘和联合审批的事项，可延长5个工作日。特殊情况仍需延长时限的，须说明原因，抄送牵头部门、申请人和中心。审批时限不含项目上报省、市政府和重大项目选址研究、规划评审、规划公示、环评报告公示、土地征用收储、土地招标拍卖挂牌、工程招投标时间。具体时限由审批部门书面告知申请人。
超过时限未及时答复的，一律视为默认，事后由相关审批部门补办手续，承担责任。
对审批项目符合条件的，前置审批单位中心窗口（部门）将“同意”意见和《××项目并联审批审核意见书》，及时送申请人及牵头部门中心窗口。牵头部门中心窗口收到《××项目并联审批审核意见书》及申请人齐全、符合法定形式的报件后，在限时内完成项目审批。
对审批项目不具备条件或需要调整的，前置审批单位中心窗口（部门）将“不同意”意见、理由、建议和《××项目并联审批审核意见书》，及时送申请人及牵头部门中心窗口。牵头部门中心窗口按退回件处理并附书面说明。如项目业主按照有关部门提出的要求作出整改后，可进入二次申请程序。
对审批项目需报省及省以上部门审批的，有关职能部门应积极做好上报和催办工作，并将报批情况和报批所需时间分别抄告牵头部门中心窗口、中心和申请人。
对审批项目因企业情况变化，需调整原申请审批项目内容的，按原审批程序重新办理相关审批手续。
对审批项目遇有重大或特殊情况，牵头部门和中心应将项目列入行政审批服务“快车道”，确立专人负责，协助全程办理，有关职能部门须特事特办，积极配合。
所有《××项目并联审批办理通知书》和《××项目并联审批审核意见书》需同时抄送中心督查科。
四、并联审批操作程序
（一）工商企业注册登记
1．市工商局中心窗口（以下简称工商窗口）办理企业名称预先核准登记后，向申请人发放《企业设立登记申请书》和有关表格，提供相关咨询服务，告知申请人到前置审批单位中心窗口（部门）咨询相关事宜；当天向前置审批单位中心窗口（部门）开具《企业登记并联审批办理通知书》。
2．前置审批单位中心窗口（部门），接到《企业登记并联审批办理通知书》后，主动联系申请人，指导填报表格材料，及时进行审核，5个工作日内签署《企业登记并联审批审核意见书》，回复申请人及工商窗口。
3．工商窗口收到前置审批中心窗口（部门）《企业登记并联审批审核意见书》，对表示“同意”的，在申请人报件齐全、有效的前提下，3个工作日内颁发营业执照。
对表示“原则同意，但要求申报企业在开业前达到相关法定条件、标准，并在规定时间进行复审”的或“同意上报待批”的，以及“超时默认”的，一律实行“告知承诺制”，即在申请人书面承诺限期（半年）达到法律法规规定的要求并承担相应责任的， 3个工作日内发放半年期筹建营业执照。前置审批部门须在6个月内对筹建企业进行复审。复审符合条件、标准或经上级批准的，前置审批中心窗口（部门）及时书面告知筹建企业、工商窗口。工商窗口3 个工作日内换发正式营业执照；复审不符合条件、标准和未获得上级批准的，前置审批中心窗口（部门）及时书面告知筹建企业、工商窗口，工商部门收回筹建营业执照。
对表示“不同意”的，前置审批中心窗口（部门）书面告知申报企业、工商窗口，并列明理由。如企业按前置审批部门要求进行整改重新申请的，工商窗口再次启动并联审批程序。
4．属于省或省以上审批的并联审批项目，前置审批中心窗口（部门）及时出具初审意见，抄告工商部门。同意上报的项目，应积极争取上级审批机关尽早审批。当许可证或批准文件下发后，前置审批中心窗口（部门）应于当日发给申请人，抄告工商窗口（附批准文件或许可证复印件）。
5．工商企业注册登记后，企业代码赋码通知书、税务登记、组织机构代码证等相关手续一律按即办件办理。
企业的工程建设项目，按工程建设项目并联审批程序办理有关报批手续。
（二）外商投资企业设立
1．市商务局中心窗口（以下简称商务窗口）受理外商投资企业设立报件后，当天向前置审批单位中心窗口（部门）开具《外商投资企业设立并联审批办理通知书》，连同有关申报材料一并转递。
市商务局收到市发改委项目核准（备案）、工商局企业名称预先核准和其他前置审批部门核准意见后，3个工作日内出具合同、章程批复；收到市质监局企业代码赋码通知书后，当日颁发外商投资企业设立批准证书。
2．市发改委接到市商务局《外商投资企业设立并联审批办理通知书》及项目申报材料，3个工作日内完成项目审查，签署《外商投资企业设立并联审批审核意见书》，回复商务窗口和申请人。对核准（备案）的项目向申请人出具核准（备案）文件，抄告市商务局、工商局；对不予核准（备案）的项目，书面通知申请人，并列明理由。
3．工商窗口接到市商务局《外商投资企业设立并联审批办理通知书》和市发改委项目核准（备案）文件，当日办妥企业名称预先核准手续，签署《外商投资企业设立并联审批审核意见书》，回复商务窗口和申请人。
4．市质监局中心窗口接到市商务局《外商投资企业设立并联审批办理通知书》和市商务局出具的合同、章程批复，1个工作日内办结企业代码赋码通知书，签署《外商投资企业设立并联审批审核意见书》，回复商务窗口。
5．其它前置审批部门按上述相关步骤进行。
6．外商投资企业设立批准后，企业注册登记由工商窗口根据申请人申请受理。申请材料齐全、符合法定形式的，3个工作日内颁发营业执照。
外商投资企业注册登记后，组织机构代码证、外汇管理登记、税务登记、海关备案、财政登记等相关手续一律按即办件办理。
外商投资企业的工程建设项目，按工程建设项目并联审批程序办理有关报批手续。
（三）工程建设项目
工程建设项目并联审批工作分项目选址立项许可、建设用地许可、建设规划许可、建设施工许可四个阶段进行。各阶段的牵头工作分别由市规划局、市国土局、市规划局、市建委负责，有关部门积极配合。
项目业主依法向市规划局、市国土局、市规划局和市建委先后提出工程建设项目申请。
1．项目选址立项许可阶段。该阶段办理限时为14个工作日。
（1）市规划局中心窗口（以下简称规划窗口）受理项目业主项目选址立项申请后，当日向市国土局、市环保局中心窗口和相关审核部门发放《项目选址立项许可并联审批办理通知书》，转交有关材料。
经营性土地项目选址立项不进入此阶段。
（2）市国土局、市环保局中心窗口收到《项目选址立项许可并联审批办理通知书》后3个工作日内完成土地、环保预审，预审结果书面送达项目业主，《项目选址立项许可并联审批审核意见书》和预审结果书面反馈规划窗口。
相关审核部门的预审工作按照上述步骤进行。
（3）规划窗口收到并联审核部门意见书后，3个工作日内完成选址初审，向市发改委中心窗口发放《项目选址立项许可并联审批通知书》并转交有关材料，向国土局中心窗口出具用地规划设计条件函。
（4）市发改委中心窗口收到《项目选址立项许可并联审批审核通知书》后3个工作日内完成立项核准（备案），核准（备案）批文送达项目业主，《项目选址立项许可并联审批审核意见书》反馈规划窗口，抄送市国土局、环保局。
（5）规划窗口收到市国土局和市环保局等并联审核意见后，11个工作日内完成《选址意见书》和《规划设计条件》的制作核发工作。
2．建设用地许可阶段。该阶段办理时限为14个工作日。
（1）市国土局中心窗口根据市发改委项目立项审核意见、市规划局用地规划设计条件函和项目业主申报材料，当日签署《建设用地许可并联审批审核意见书》，送市规划局、环保局；会同有关部门制定供地方案报市人民政府审批后供地，10个工作日内向项目业主颁发建设用地批准书。
（2）市环保局中心窗口凭市国土局《建设用地许可并联审批审核意见书》，5个工作日内完成环境影响登记表审查批复，10个工作日内完成环境影响评价报告表（书）审查批复，情况特殊的环境影响评价报告书审查批复可延长7天。审查批复后当天签署《工程建设并联审批审核意见书》，抄送市规划局、市国土局。
（3）规划窗口凭市国土局《建设用地许可并联审批审核意见书》或《国有土地使用权出让合同》，组织建设项目修建性详细规划设计方案技术审查，并根据需要当日向相关并联审批部门发放《规划设计方案并联审批办理通知书》。
（4）各并联审批部门收到《规划设计方案并联审批办理通知书》后，3个工作日内提出审查意见，签署《规划设计方案并联审批审核意见书》反馈市规划局。
（5）规划窗口收到各并联审批部门《规划设计方案并联审批意见书》后，11个工作日内完成规划设计方案审查。如方案需要修改，应提出修改意见，明确修改理由，项目业主修改后重新报建；如方案得到批准，办理核发《建设用地规划许可证》。
3．建设规划许可阶段。该阶段办理时限为14个工作日。
（1）规划窗口根据项目业主的申请，组织建筑设计方案技术审查，当日向并联审批部门发放《建筑设计方案并联审批办理通知书》。
（2）各并联审批部门收到《建筑设计方案并联审批办理通知书》后，3个工作日内提出审查意见，签署《建筑设计方案并联审批审核意见书》反馈市规划局。
（3）规划窗口收到并联审批部门《建设规划建筑设计方案并联审批审核意见书》后，5个工作日内完成方案审查和施工图纸审核。如方案需要修改，应提出修改意见，明确修改理由，项目申请人修改后重新报建；如方案得到批准，项目业主申请建设工程规划许可。
（4）规划窗口根据项目业主申请和办理“建设工程规划许可证”、“消防设计防火审核”、“新建民用建筑项目防空地下室建设意见审查”、“气象防雷设计审核”、“城市建筑垃圾处置核准”、“拆除迁移环境卫生设施审批”、“白蚁防治手续”等并联审批事项的申报条件，受理建设工程规划许可申请，告知项目业主一次性填报表格，提交相关材料，当天向消防、人防、气象、市容、房管等并联审批部门发放《建设工程规划许可并联审批办理通知书》，并转交有关申报材料。
（5）各并联审批单位在2个工作日内审批办结，签署《建设工程规划许可并联审批审核意见书》反馈市规划局，抄告项目业主。
（6）规划窗口根据并联审批单位《建设工程规划许可并联审批审核意见书》，4个工作日内完成现场放验线，核发《建设工程规划许可证》。
4．建设工程施工许可阶段。该阶段办理时限为8个工作日。
（1）市建委中心窗口受理项目业主建设工程施工许可申请，一次性告知办理《建设工程施工许可证》的八项前置条件，提供相关咨询服务，开具《建设工程施工许可并联审批办理通知书》，连同涉及审批前置条件的材料分送建委系统有关科室和二级机构。
（2）建委有关科室和二级机构接到《建设工程施工许可并联审批办理通知书》后，按以下时限完成审核审查备案工作，签署《建设工程施工许可并联审批审核意见书》回复市建委中心窗口。
施工图审查备案办理时限为1个工作日（在图纸审查机构审查合格书送达后）；
工程招投标审查备案的办理时限为3个工作日（在招标、投标、评标、定标文件和中标通知书送达后）；
工程质量监督、建材专项管理、工程类别确认、建筑安全监督、工程档案管理的办理时限均为1个工作日。
（3）市建委中心窗口根据有关科室和二级机构《建设工程施工许可并联审批意见书》，5个工作日内核发《建筑工程施工许可证》。对不予核准的，列明理由，书面通知项目业主。项目办理结果于次日抄告中心督查科。
（4）项目竣工后，依法组织专项验收，项目业主持验收合格资料报市建委备案。房地产开发项目，凭土地使用权证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等到房管局中心窗口办理《商品房预销售许可证》，办理时限为7个工作日。
五、并联审批要求
（一）落实分工负责制。并联审批部门要建立相应的内部高效运转的办件制度和有效的工作监督机制，明确分管领导、中心窗口、职能科室和经办人员的工作职责。并联审批部门之间要加强工作衔接，密切配合，确保并联审批高效、规范运转。
（二）实行政务公开制。并联审批部门的行政审批项目，要按照政务公开的要求，将项目审批依据、申请条件、申报材料、办事程序、承诺时限、收费标准、收费依据等，编制《服务告知单》和示范文本在中心窗口陈列，在中心和本单位网站公开，主动接受社会监督。
（三）建立联席会议制。并联审批联席会议按照“联合办公，充分讨论，民主集中，会议决策”原则处理审批事项。会议由牵头部门或中心负责组织和主持，有关并联审批部门负责人参加，必要时可邀请项目业主列席会议。重大项目由市政府负责人主持。参加会议人员应按时出席联席会议，有特殊情况可充分授权、全权委托他人出席。若不能按时参加或在会议上不发表意见的，则视作同意。联席会议上无法形成决定的事项，由中心提出意见，上报市政府决定。
（四）履行责任追究制。牵头部门对前置审批部门办理的事项有催办的责任。中心和监察局对并联审批实行事前、事中、事后督查，建立定期通报制度，对审批部门及其行政审批人员违反并联审批办法等违规违纪行为，按《黄山市行政审批监督管理办法》和《黄山市国家行政机关及其公务员公共服务行为规范暂行规定》追究其责任。
六、本办法自公布之日起施行。

附件：1．黄山市行政服务中心项目并联审批办理通知书
　　　2．黄山市行政服务中心项目并联审批审核意见书
　　　3．内资企业并联审批流程图
　　　4．外商投资企业并联审批流程图
　　　5．工程建设项目并联审批流程表


帅海香 内蒙古包头市委党校法学教研室 副教授




关键词: 农村土地 征地补偿 问题对策
内容提要: 我国城市土地资源的有限性，使得城市的进一步发展必然依赖对农村土地的征收和使用。在加快城市化进程中，面对土地的违法使用、土地闲置、侵占农村基本农田、损害农民的土地利益等问题，亟待从实体与程序方面针对我国土地征收和补偿制度的缺陷予以完善。


一、我国征地补偿制度中存在的问题
我国征收农村土地补偿制度，在推进城镇化建设发展经济中发挥了重要的作用。农村集体土地被征收，并给予农民一定的补偿，短时期内使农民的收入有所提高，也大大改善了农村居民的生活条件。但同时，征地行为的不规范侵犯了被征地农民的合法权益。而这一切源于土地征收补偿制度的缺陷。
(一) 没有明确界定公共利益
界定公共利益是各国有关财产征收制度必须规定的内容，因为公共利益是公权和私权的连接点，是对公民财产权做出限制的理由。公共利益是政府征收公民财产所有权的行政行为的正当性条件之一。我国宪法规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2007 年颁布的《物权法》第42 条第 1 款规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。2004 年 8 月修改后的《土地管理法》对土地征收的规定基本上同宪法的规定一样。虽然宪法法律都对征用土地补偿做出了规定，但是角度不同，侧重点不同，并没有对土地征用补偿、公共利益的作出界定。因此，土地征收制度重要条件的公共利益等于是虚置。
由于法律没有明确公共利益，无论是被征地农民还是政府并不重视论证公共利益。从征地实践看，政府通过村委会征地或者企业通过村委会征地，并没有谁来论证是否是为了公共利益，也没有对征地和补偿问题组织听证。对涉及村民根本利益、社会保障等重要的土地问题，农民没有充分的参与权、讨论决定权。征收土地过程中的短视行为，必然导致农民对土地保障福利的永久丧失。
(二) 现有的土地征收制度对农民权益的保障不足
农村土地所有权和使用权从其性质上讲，是具有一定的社会保障功能的权利。失去土地使用权，就失去了潜在的收益，获得使用权就有机会获得收益; 土地又为农民的后代提供土地继承对象，因而它不仅是这一代农民生存保障而且也是后代农民生存保障的永久性资源; 土地对农民有资产增值的功效，土地收入会随着经济的发展科技水平的提高而出现递增，土地会因为城市化进程的加快而升值，这些预期利益实质上就是农民基于集体土地使用权应该拥有的权利。征地补偿的有限性，并不能为失地农民带来长远的生存保障。农民被征地后，土地已经没有多少。农民无地耕种，也没有长久的正式工作，社会保障程度又低，再加上不正确使用补偿费，农民未来生活令人担忧。
(三) 土地征收补偿主体不明确
《土地管理法》是土地征收制度建立的基本法律。按照《土地管理法》的规定，任何单位和个人建设用地必须依法申请使用国有土地。土地征收是国家为了公共利益的需要而采取的一种强制手段，国家强制将农村集体所有的土地收归国有，然后再将征收的土地出让给土地使用者使用，国家收取土地出让金，国家征收土地应当对被征地农民补偿。《土地承包法》规定承包土地被征用、征收、占用的有权依法获得补偿。《物权法》、《宪法》只是规定给予补偿，但对于是由国家给予补偿还是由用地单位给予补偿则没有明确规定。实践中的做法是由用地单位支付补偿。由于用地单位既要支付地价又要支付补偿，补偿费用中包括对被征地农民的社会保障费，用地单位的成本增加，盈利空间减小，因此压低补偿费用是用地单位的首选。
(四) 在土地征收过程中，村委会权利的约束缺乏法律规定
农村集体所有土地的征收，按照法律规定是属于国家的强制性行为，具有国家职权性质，其主体必须是国家机关。而村委会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，村委会在法律规定的范围内，组织群众自己办理自己的事情，它不是一级行政机关或者政权机关，也不是政府的派出机构。村委会在乡镇政府指导下开展工作，办理本村的自治事务。村委会享有哪些权利，《村委会组织法》没有明确授权。《土地承包法》只规定农民在承包土地、确定土地承包方案，经过村民大会三分之二以上村民或者村民代表会议三分之二以上代表同意才得以通过。《村委会组织法》规定村民会议决定涉及村民利益的重大事项。土地征收和补偿属于涉及村民利益的事项，应当由村民大会讨论决定。但是在征地过程中，有的村委会成员会议或者村民代表会议决定征地和补偿的事项，或者决定做出后再每家每户征求意见。村委会在征地补偿中享有极大的权力，缺乏法律规范的约束。
(五) 乡政府在村土地征收中的角色错位
依照宪法、法律规定，农村集体享有土地所有权，即土地集体所有制。乡政府是地方一级行政机关，行使对所辖区域社会事务和行政事务的管理职权。对于农村土地征收、征用、土地使用权的流转、土地的承包等事项的主要决定权在于村集体。乡政府对于村集体决定征收、征用土地、补偿标准、补偿分配原则、数额等问题只有指导的责任。笔者发现，在征地实践中，有的乡政府代替村委会签订土地承包合同，插手农村土地的征收和征用。
(六) 对农村土地征收缺乏监督
农村土地的征收和征用程序缺乏。农民对土地的承包经营权，即土地的使用权是农民赖以生存的唯一保障，是《宪法》、《农村土地承包法》赋予农民的重要权利。正当的程序保障合法的权利，如果没有正当的程序保障农民的土地承包经营权，农民的合法权利难以得到保障。我国现行的法律法规对于涉及农民切身利益的土地征收和征用的行为缺乏严格的程序规范。从《土地管理法》规定的内容上看，土地征收更多体现国家的强制力量; 被征地农民必须服从，没有多少话语权。根据《土地管理法》的规定，征地首先应将农用地转为建设用地，而农用地转为建设用地必须要办理农用地转用审批手续。对于农用地能否转为建设用地，是否符合《宪法》规定的“为了公共利益”的需要，则只有审批权限的行政部门负责，农民没有参与权和话语权，无法进行监督。2004 年 11 月 3 日国土资源部发文《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》明确征地的程序为告知征地情况、确认征地调查结果、组织听证几个步骤。即使是这样，农民知道有征地，但没有人组织听证，农民的意见难以影响征地行为。
征收土地依照法定程序批准后，县级以上人民政府予以公告和组织实施。这一环节已经进入实质性阶段，公告只是广而告之。农民土地征收环节的参与权、话语权的缺失，致使农村土地征收行为无法监督。
(七) 农民土地承包权难以保障
长期实行“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”是党的十一届三中全会以来党的整个农村政策的核心内容，是党的农村政策的基石，已经载入我国《宪法》。要长期坚持这一基本经营体制，必须赋予农民长时期的承包经营权，并且在承包经营期内确保承包关系的稳定不变，这是党的农村政策的关键所在。为此，2003 年 3 月 1 日实施的《农村土地承包法》赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益。党的十七届三中全会强调农村的土地承包制度保持长久不变。无论从法律还是从政策层面都强调要保障农村土地承包经营体制，保护农民的土地承包经营权。但是在征收农村土地过程中，农民的土地承包经营权并没有被保障。《农村土地承包法》规定，在承包期内，发包方不得收回承包地。但是，有的农村农民承包土地后，由于用地单位的征收，被村委会一律收回，一部分土地集中耕种，搞规模化经营，但并没有体现出规模化经营效益;一部分土地撂荒不耕种。土地被收回后，由于没有明确的土地承包主体，农村中土地被占用现象存在，有的村农民乱占用土地盖住宅，有的随意搭建建筑。土地使用的乱象，集中反映出我们对于农村、农民的土地承包经营权保护不力，保障制度不完善。更可悲的是部分农民对土地被征收、土地承包经营权的丧失，并没有清醒的认识。
二、农村征地补偿制度中存在的问题
(一) 补偿原则不明确
补偿原则是对被征农民进行补偿的依据，法律确立补偿原则是多数国家的通例。无论是在美国、法国、德国，还是在我国的台湾，大多在宪法中规定。我国曾在党的十六届三中全会中提出“合理补偿”原则，但 2004 年《宪法》修正案并没有采纳，只是笼统地规定“给予补偿”。2007 年的《物权法》规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。《物权法》比《宪法》有所进步，但是对于什么是足额支付、如何安排被征地农民的社会保障费用、并没有制度约束，没有确立“公平合理补偿”原则。实践中，征地补偿随意性大。
(二) 补偿收益主体不明
征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗补助费和地上附着物补偿费几个部分，按照《土地管理法实施条例》的规定，青苗和地上附着物归青苗和地上附着物的所有者所有。土地补偿费、安置补助费支付给村集体经济组织管理和使用。土地补偿费其中包含有被征地农民的社会保障费用，而安置补助费只用于需要安置的人员。但是，在实践中，村委会并没有严格区分安置补助费和土地补偿费。这两项费用归属于村委会管理和使用，对如何管理、怎样使用法律并没有明确。有的村委会不合理使用土地补偿费，在一定程度上侵犯了农民的权益。有的村委会将土地补偿费用于新农村建设，盖了楼房。但是农村中的楼房，由于农村的基础设施不健全，解决了楼房上水问题，下水问题却难以解决; 做饭使用煤气需要铺设煤气管道，使用罐装液化气成本太高; 供暖设备不齐全，无法集中供暖，自己烧土暖还不如住平房方便。而且新农村建设只是盖新楼，村里的道路、垃圾卫生等问题仍然没有解决。
(三) 补偿法律缺乏
目前我国关于征地补偿的法律都比较原则，《宪法》确立的是征收土地的基本条件和原则，《物权法》确立的是应当依法足额支付补偿费用和安排被征地农民的社会保障费用; 而《土地管理法》可以说是土地征收的基本法律制度。《土地管理法》给出了土地补偿的标准，但是这一标准太低，难以满足被征地农民的生存需求。2004 年10 月国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，规定经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。2006 年 8 月国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》，要求征地补偿安置必须确保征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。为保障被征地农民土地补偿费用的支付和社会保障费用的支出，国务院办公厅在 2006 年 12 月下发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，规定土地出让收入的使用要确保足额支付征地和拆迁补偿费，保证被征地农民的社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用。2008 年 1 月 30 日中央国务院发布《关于切实加强农业基础建设的若干意见》，要求提高补偿标准，健全社会保障制度。但是我们看到的是法律的零星规定和国务院通知、意见，规范层次太低，缺乏系统的法律规定和严格的责任要求，这也是导致我国土地征收乱象的原因。鉴于我国城镇化进程加快，城市土地有限，对农村土地征用成为土地使用的必经程序，因此有必要对征收或者征用土地进行规范。
(四) 补偿费用分配和管理各行其是
征地补偿费用的分配主要用于被征地农户，如果土地被全部征收、土地补偿费应全部用于被征地农民的生产生活安置。土地补偿费用的分配实行村民自治原则，须由村民委员会经过村民大会三分之二以上的成员的同意。因此在确定什么人可以参与土地补偿费用的分配、按照什么标准进行分配时各村有各村的做法。首先是确定什么农民有权参与分配。有权参与补偿费用分配的 必须是本集体经济组织的成员。本集体经济组织的成员资格的确认，有以下几个条件: 一是具有本村户口。户口是将村民和本集体经济组织联系在一起、双方建立权利义务关系的唯一纽带。二是与农村集体经济组织形成了权利义务关系，即参加农村的公益活动。三是长期居住在所在村。四是拥有土地承包经营权。如果只有户口没有形成实质上的权利义务关系，不应该参与土地补偿的分配。但是实践中，有的村只要有本村户口，都参与分配。只不过老户与新户分配标准不一样，老户按照百分之百的比例分配，新户的分配比例要低于老户。为了能参与土地补偿的分配，有的村民千方百计将户口迁回原址，扰乱了户籍秩序。在城市工作多年但户口没有从本村迁走的居民，一方面挣工资，一方面参与补偿分配，挤占了在本村生活居民的利益空间，实际上也是对居住在本村的农民的权益的侵犯。其次是按照什么标准进行分配? 法律法规并没有作出强制性规定。在如何分配方面，有的是一次性全部分配给集体经济组织成员，有的只是分配一部分; 有的是按照人口发放，有的是按照承包土地面积发放。由于不同的分配标准会影响不同群体的利益，补偿分配常引起争议和诉讼。
(五) 缺乏法律救济渠道。
因为补偿引发的争议有两种: 一是用地单位和被征地村集体之间的争议。土地征收补偿是用地单位和被征地农民集体之间的博弈，被征地农村集体希望获得比较合理的补偿，而用地单位希望以较低的补偿支出获得土地使用权，因此争议和纠纷难免。如何解决? 按照《土地管理法实施条例》的规定由人民政府协调，协调不成的，由人民政府裁决。而且征地补偿、安置协议不影响征用土地方案的实施。因为政府是征收土地的主体，只有政府将土地收归国有，才能将土地使用权交由用地单位行使。政府既是运动员又是裁判员，难以保障裁决公平、公正。二是补偿分配引发的纠纷。这类案件在实践中比第一类案件多。这类案件属于民事范围，当事人不服村委会关于补偿分配的决定，可将村委会起诉到法院。由于补偿分配实行村委自治原则，决定权在于村集体。法院在调解、判决中，一般会尊重村委会的决定，除非村委会的决定、分配方案违反法律，村民获得胜诉可能性不是很大。
三、完善农村土地征地补偿制度的设想
(一) 完善征收法律制度
1．明确界定公共利益
国家在发展经济中必然面临土地征收问题，而“为公共利益”是动用国家征收权的重要理由。我国宪法法律规定土地征收的唯一条件就是“公共利益的需求”。但我国现行法律未对“公共利益”做出明确的界定，导致在征地过程中对公共利益任意解释，或者忽略公共利益论证这一环节，引发征收土地权力滥用现象，严重损害被征地农民的合法权益。对于公共利益的界定，有专家建议，在总结立法经验的基础上，借鉴其他国家和地区的立法例，采用列举的方式最大限度地界定公共利益。
2．赋予农村集体非农用土地开发建设的权利
国家为保护耕地，守住18 亿亩耕地红线，实行严格的耕地保护制度。农民对耕地土地只能用于农业用途，未经依法批准不得用于非农建设。由于农业获得收入周期长、收入少，土地在农民手中增值慢，仅仅依靠脸朝黄土背朝天的耕作，从土里刨食，难以快速增加农民的收入，如果能够在保证耕地的前提下尝试赋予农民一定范围的农用土地非农建设权利，农民不会捧着金饭碗讨饭吃。或者进行土地所有制度改革，实行更加宽松的土地政策。用地单位使用土地，必须与被征地农民进行协商，充分听取被征地农民的意见，以维护农民的合法权益。土地私人所有是一些国家的普遍做法。日本实行土地私有制，由国家所有、公共所有、个人与法人所有的制度，在日本，建设公共设施用地必须向土地所有者购买 ，土地所有者有极大的决定权。德国土地绝大部分实行私人所有，一部分归公众所有。在德国，法律将征收土地作为一项严重侵犯公民权益的行为，必须要有法律依据。土地所有者拥有极大的话语权和决定权，土地所有者能切实维护自己的合法权益，当然，我们要立足国情对此加以借鉴。
3．修改《村委会组织法》
在农村土地承包土地征收中，有的村征地补偿事项。对于人口比较多的村子，几个村民代表并不能真正代表所有村民。因此，建议修改《村委会组织法》，修改村民代表会议决定村内一定规模内的集体资产、资源的经营使用方案的规定，对涉及村集体所有、村民利益的一切事项均由村民大会讨论通过。扩大村民对土地征收等重大事项的参与权。
4．加大对农民土地承包权的保护
修改《农村土地承包法》，完善保护农民土地承包经营权利的措施。《农村土地承包法》明确规定，在承包期内，发包方不得调整承包土地，不得收回承包土地。但在征地中村委会将村民承包土地收回，不让村民耕种甚至撂荒，侵犯了村民的土地承包经营权。《土地承包法》对此种情况只是规定发包方应当承担民事责任，至于由谁追究发包方的民事责任，法律并没有明确，而且缺乏更严厉的责任措施。建议增加规定: 国家土地管理部门对违法违规使用土地，随意收回承包土地导致土地撂荒的行为给予行政处罚。
5．明确规定土地征收程序，加大对土地征收过程的监督
土地征收程序缺乏，公众对土地征收行为难以监督，导致我国在土地征收过程中违法行为的发生，侵犯了村民的合法权利，因此，应制定法律规范土地征收行为。土地征收程序应包括以下几个步骤: 第一，征地前的程序。( 1) 用地单位提出用地申请。( 2) 对拟征地情况进行公告; ( 3) 组织听证; 组织包括征收土地利害关系人、用地单位、拟被征地的村民等的听证会。为避免听证过程化，流于形式，法律要明确规定村民的意见对是否允许征地起决定作用。第二，征地进行中的程序。( 1) 核定用地面积、地类及权属，登记并支付补偿。( 2) 审批。从征收环节加大对征收行为的监督。土地使用中的监督程序，对于不合法合理使用土地的行为及时收回土地。