财政部


关于贯彻落实十七届六中全会精神做好财政支持文化改革发展工作的通知

财教〔2012〕33号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：
　　党的十七届六中全会是在全面建设小康社会关键时期和文化改革发展重要阶段召开的十分重要的会议。全会审议通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），站在历史的新高度，从战略全局出发，全面总结了党领导文化建设的成就和经验，深刻分析了文化建设面临的形势和任务，阐述了建设社会主义文化强国的战略目标，提出了新形势下推进文化体制改革发展的指导思想、重要方针、目标任务、政策举措，是当前和今后一个时期指导我国文化改革发展的纲领性文件。各级财政部门要认真学习、深刻领会，切实把思想和行动统一到中央的决策部署上来，进一步增强责任感和紧迫感，解放思想，转变观念，扎实工作，健全和完善促进文化改革发展的财政政策保障机制，确保全会提出的目标任务和政策举措施落到实处。现就有关问题通知如下：
　　一、加大财政文化投入力度，建立健全财政文化投入稳定增长机制
　　各级财政部门在安排年度预算时，要认真按照中央要求，积极采取措施，努力调整支出结构，切实增加财政文化投入。各级财政年初预算安排公共财政文化体育与传媒支出（不含基本建设支出）的增长幅度应高于同级财政经常性收入的增长幅度。对预算执行中超收部分的安排，也要按照上述原则增加文化体育与传媒支出预算，保证全年预算执行结果实现文化体育与传媒支出的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高文化体育与传媒支出占财政支出的比例。
　　按照政府性基金管理规定，继续做好文化事业建设费和国家电影事业发展专项资金的征收、上缴、预算分配和使用管理等工作，完善相关管理办法。有条件的地方应研究采取相关措施，逐步增加彩票公益金用于文化事业的支出。
　　二、优化财政文化支出结构，加强重点文化领域经费保障
　　新增财政文化投入应重点向农村倾斜、向经济欠发达地区倾斜、向民族地区倾斜、向困难群体倾斜、向改革发展的薄弱环节倾斜，加强重点领域经费保障。
　　（一）支持公共文化服务体系建设。坚持以政府为主导、以公共财政为支撑，把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算，建立完善保障公共文化服务体系建设和运行的长效机制。要促进加快城乡文化一体化发展，以农村和中西部地区为重点，支持深入实施广播电视村村通、文化信息资源共享、农村电影放映、农家书屋等文化惠民工程，扩大覆盖、消除盲点、提高标准、完善服务。中央、省、市级财政要设立农村文化建设专项资金，对村级公共文化设施设备更新维护和开展农村文体活动按照一定标准予以补助，并对成绩突出的地方予以奖励。继续支持推进博物馆、纪念馆、美术馆、公共图书馆、文化馆（站）等公共文化设施免费开放。支持改善城市社区公共文化服务设施条件，丰富市民业余文化生活，引导企业、社区积极开展面向农民工的公益性文化活动。要进一步加强公共数字文化建设，发展健康向上的网络文化。
　　（二）支持优秀传统文化保护。文化遗产保护涉及国家和民族全局性利益，中央财政将进一步加大投入责任，大幅增加文化遗产保护资金投入，地方财政也要相应增加投入，支持文化遗产地、重点文物保护单位、可移动文化保护、水下文化遗产保护和非物质文化遗产保护，大力推进红色文化资源保护等。要重视加强文物安全工作，消除文物安全隐患。支持文化典籍整理和出版工作，推进文化历史资源数字化。
　　（三）支持文化产品创作生产和对外文化传播。设立“国家文化发展基金”，扩大有关文化基金和专项资金规模，鼓励和引导优秀文化作品创作和人才培养，支持收藏和推介优秀文化作品。地方财政也要研究制定相关政策，加大对优秀剧节目创作和重点文学艺术作品创作的投入，加强文化人才队伍建设。要支持提高中华文化的传播力和影响力，推动开展对外文化交流活动，支持重点媒体加强国际传播能力，促进中华文化“走出去”。
　　（四）支持文化产业发展。增加扶持文化产业发展专项资金规模，发挥财政资金引导作用，支持文化体制改革重点企业发展，落实重大文化产业项目带动战略，鼓励有实力的文化企业跨地域、跨行业经营和重组，推动文化产业技术改造和升级，努力发展新媒体和新的文化业态，培育一批有实力、有竞争力的骨干文化企业，支持文化产品和服务出口。
　　三、创新财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益
　　要适应社会主义市场经济体制的要求，遵循我国社会主义文化建设的特点和规律，坚持科学化、精细化管理，不断创新财政文化资金管理和投入方式，努力探索财政支持文化事业和文化产业的新途径、新办法，进一步增强财政文化投入的有效性、激励性和引导性，努力提高财政资金使用效益。　　　
　　（一）创新公共文化服务投入方式。扩大公共财政覆盖范围，通过采取政府采购、项目补贴、定向资助等政策措施，鼓励包括民营文化企业在内的社会各类文化机构参与提供公共文化产品和服务，支持社会力量兴办文化事业，逐步拓宽公共文化服务供给渠道，促进文化公共服务提供主体和提供方式的多元化。
　　（二）创新财政支持文化产业发展方式。发挥财政资金杠杆作用，通过项目补贴、贷款贴息、保费补贴以及设立文化产业投资基金等，引导和带动金融资本和其他社会资本投入文化产业，搭建文化产业发展投融资平台。鼓励扩大文化消费，有条件的地方要为困难群众和农民工文化消费提供适当补贴。
　　（三）创新财政投入管理方式。建立健全财政投入激励约束和绩效管理机制，把向社会提供更多更好的文化产品和服务作为财政投入的重要依据。加强财政资金管理和制度建设，完善支出定额标准体系，规范专项资金申报、审核和拨付管理，提高财政资金分配使用的规范性和安全性。财政设立的各项文化发展专项资金应当随着文化改革发展形势和绩效评价情况不断进行调整和完善。
　　四、落实完善各项扶持政策，加快文化体制机制改革创新
　　各级财政部门应当按照创新体制、转换机制、面向市场、增强活力的要求，科学界定文化单位性质和功能，分层次、分类别实施有针对性的扶持政策，推动文化体制改革在重点领域取得新进展。
　　（一）稳步推进公益性文化事业单位改革。支持公共图书馆、博物馆、美术馆、文化馆等公益性文化事业单位深化劳动人事、收入分配、社会保障制度改革，探索实行绩效评估考核结果与财政投入挂钩办法，促进其提高公共服务水平。支持党报党刊、电台电视台等重要新闻媒体完善管理和运行机制，不断增强其发展的内在动力与活力。推动一般时政类报刊社和重点文艺院团实行事业单位企业化管理，鼓励其在面向群众、面向市场过程中发展壮大。落实鼓励社会捐赠和兴办公益性文化事业的税收优惠政策，引导社会资本投入公益性文化事业。
　　（二）支持经营性文化事业单位转企改制。继续落实各项扶持政策，在资产和土地使用、处置、收入分配、社会保障、人员分流安置、财政税收等方面给予有力保障，并按照中央规定将扶持政策执行期再延长五年。按照现代企业制度要求，推动已转制企业完善法人治理结构，建立现代产权制度，不断提高经营管理水平和市场竞争能力。
　　（三）推动文化产业发展。加大财政、税收、金融等方面对文化产业的政策扶持力度，加强政策衔接，鼓励和引导文化企业面向资本市场融资，促进金融资本、社会资本和文化资源有机对接。落实鼓励文化产业研发和高新技术发展的税收优惠政策，推进文化和科技相互融合，培育新的文化业态。实施鼓励文化产品和服务出口的出口退税和营业税政策，引导文化企业开拓国际文化市场。
　　五、建立健全新型国有文化资产管理体制，不断壮大文化建设整体实力
　　在进一步巩固和完善非经营性国有文化资产管理体制的同时，建立健全经营性国有文化资产管理体制，切实加强文化体制改革过程中国有资产管理，促进增强文化整体实力和竞争力。
　　（一）建立完善经营性国有文化资产管理体制。按照政府社会经济管理职能与国有资产管理职能相分离的原则，结合经营性国有文化资产的特殊性，完善管人、管事、管资产、管导向相结合的国有文化资产管理体制，逐步建立完善以资产关系为纽带的经营性国有文化资产管理体系。
　　（二）切实加强国有文化资产监管。进一步规范行政事业性国有文化资产配置、使用、处置及出租、出借行为，细化和完善有关审核流程，明确审核原则与审核依据，不断提升监管的信息化水平。加强国有文化企业转制过程中的资产监管，做好转制单位清产核资结果审核、资产评估备案、产权登记等资产管理基础性工作。开展国有文化企业负责人经营业绩考核和薪酬管理等工作，落实负责人经营管理责任。加强兼并重组、重大投资等重大事项管理，提高资产运营效率，实现国有资产保值、增值。
　　（三）推动国有文化资产优化配置和结构调整。加快推动文化领域结构调整，盘活存量，优化增量，合理配置文化资源，积极鼓励和引导国有文化企业组建跨地区、跨行业、跨所有制的企业集团。加快国有文化企业合并、重组、股改和上市步伐，努力形成以公有制为主体、多种所有制并存的发展格局。
　　（四）逐步将国有文化企业纳入国有资本经营预算实施范围。加强文化企业国有资本收益管理，逐步将国有文化企业纳入国有资本经营预算实施范围，支持国有文化企业做大做强，促进文化产业健康发展。
　　六、加强组织领导，确保财政支持文化改革发展政策措施落到实处
　　各级财政部门要从党和国家事业发展全局的战略高度，充分认识文化体制改革和发展的极端重要性，把支持文化改革发展工作列入重要议事日程，进一步加强组织领导，加强统筹协调，加强督促检查，扎实做好财政支持文化改革发展各项工作。要加强与党委宣传部门和文化、广播电视、新闻出版等部门的沟通协调，结合本地实际，紧紧围绕地方文化建设、改革和发展的重大问题进行深入调研，进一步摸清情况、总结经验、分析形势、查找问题、理清思路，科学合理制定完善扶持公益性文化事业、发展文化产业、鼓励文化创新等各项财税政策，出台更具操作性的政策措施。要密切跟踪分析文化体制改革和发展过程中出现的新情况、新问题，及时完善财政政策措施，推动改革不断向纵深发展。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　 财政部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一二年四月二十四日










试论民事执行参与分配制度

夏积龙


一.引言
在民事司法活动的执行过程中，常有被执行人对多个债权人负有给付义务，而其财产不足履行全部债务的情形，此时就涉及到如何分配被执行人现有财产的问题。解决这一问题通常是由破产法律制度来进行，而我国的破产法律制度为一般破产主义的破产法律制度，在我国破产的能力主体只能是企业法人，这只能解决正常的企业法人作为被执行人，其财产不足清偿全部债务时的财产分配问题。而对于公民、其他组织以及某些被撤消、注消或歇业时对其负有清算义务者不履行清算义务且其现有可供执行财产较少的法人企业作为被执行人时，就要适用参与分配制度来处理这一问题。
参与分配法律制度向前可以追溯至罗马法。罗马法学家保罗《论告示》第59编指出：“当债权人中的一人要求控制债务人的财产时，人们问：是否只有提出了要求的人才能够占有此财产？当只有一个人提出要求并且得到裁判官允许时，这是否使所有债权人均有了占有财产的可能性？确切地说，在裁判官允许占有之后，这不被看作是对提出要求者的允许，而被视为允许所有债权人占有财物” 。这就是最早期的参与分配思想，参与分配制度的历史由来已久。由于我国的市场经济发展时间短，涉及参与分配法律制度方面的立法较之于世界上市场经济发展较早的国家起步晚、规范少且较为原则。我国关于参与分配制度的立法仅见于最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《意见》）和最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《规定》）这两个以司法解释身份出现的法律规范性文件中，而没有“法”的规范，并且在这两个法律规范性文件中也仅有12条的篇幅，且《意见》3条基本被《规定》的规定所覆盖。现根据我国的现有立法并参考其他国家和地区的有关法律规范，从参与分配制度的概念、参与分配申请人主体的范围、申请条件及分配主持法院和优先制度这四个方面结合实务中的具体情况谈一谈民事执行参与分配制度。
二、参与分配制度的概念
目前，对于参与分配制度的定义大致相同，基本都是根据《意见》第297条和《规定》第90条的规定进行叙述的。童兆洪主编的《民事强制执行新论》中的定义是：“参与分配是指在执行程序中，经申请执行人申请，人民法院据已生效的确定金钱给付的法律文书将作为被执行人的公民或其他组织的全部或主要财产查封、扣押或冻结后，申请执行人以外的其他对该同一被执行人（债务人）已取得金钱债权执行依据的债权人，因该被执行人无其他财产可供执行或其他财产不足清偿全部债务时，在被执行人的财产执行完毕前，申请加入已开始的执行程序，并将执行所得对各债权人平均清偿的一种执行分配制度。” 金永熙著《法院执行实务新论》中的定义是：“参与分配，是指已经取得金钱执行根据但未申请执行的债权人在被执行人公民或其他组织全部或主要财产已被法院因执行金钱给付的生效法律文书而查封、扣押或冻结，无其他财产可供执行或其他财产不足清偿全部债务的情况下，在被执行人的财产执行完毕前，申请对被执行人的财产参与分配的一种方式。” 这两个定义都是依据《意见》第297条和《规定》第90条而作出的，他们把参与分配的被执行主体的范围仅限于公民和其他组织之中，不包括企业法人。
在当今的民事执行法律实务中，时常会遇到这样一些企业法人，它们成立于我国建立市场经济体制前期，它们的设立不规范，组织机构不规范，经营活动不规范，有的因经营亏损而自行歇业，有的因为违法而被撤销，它们中有很多企业现有可供执行的财产很少，让当事人通过破产程序来分配被执行人财产，往往被执行人现有财产不足以支付破产费用，而且破产申请人还要预交部分破产费用，对申请人来说这是得不偿失的事，而对于整个社会来讲这是对审判资源和社会资源的浪费。在国外，对此情形法院可以对公司强制清算。我国在这方面的规定却不够完善。纵观我国作为地方性法规的各地有关企业清算的条例，它们有的对企业解散后应当清算而不清算的没有规定法律责任，有规定的也只是规定了企业的责任，而对于对解散企业负有清算义务的股东、董事会的成员不履行清算义务的没有相关法律责任的规定。虽然根我国《公司法》第一百九十一条规定了公司章程规定的营业期限届满、公司章程规定的其他解散事由出现、股东会决议解散这三种解散情形，债权人可以申请人民法院指定有关人员组成清算组，进行清算。《公司法》第一百九十二条规定了因违法被责令关闭的企业解散后由有关主管机关组织股东、有关机关及有关专业人员成立清算组，进行清算。而当今的法律规范中对“有关主管机关”不组织清算组、被指定人不履行清算义务没有制裁手段或制裁力度较小。因此这些制度在现实的司法活动中很少得到实施。正因如此有的企业的股东、董事，特别是些经营亏损自然歇业的小公司的公司股东在公司解散后根本就不履行清算义务，甚至有的人索性一走了之，让你找不到清算责任人、找不到清算所需的相关资料，使清算无法进行。即使能对这类企业依法组织清算，往往其现存资产还不足支付清算费用，这时对该企业的清算已没有什么实际意义了。此时对于被执行人的现有财产若不按参与分配的程序进行分割，对于后申请执行的债权人就会造成实体上的损害，这有违民法的基本原则——公平原则。在这种情况下，如果对该企业有两个以上的债权人持有对该企业的金钱给付执行依据，其中部分人已向人民法院申请执行，而该企业法人的资产已不足支付现有已取得执行依据的所有债权人的全部债务，其他债权人申请参与分配时，我们应把这样的被执行人作为特例列为民事执行参与分配的被执行主体。为此，我们把民事执行中参与分配法律制度中的被执行主体范围确定为公民、其他组织和某些被撤消、注消或歇业时对其负有清算义务者不履行清算义务且其现有可供执行财产较少的法人企业。这里法人企业只是特例，对于绝大部分的法人企业，其财产不足清偿全部债务时，可告知当事人依法申请被执行人破产，通过破产程序来分配其财产。由此，笔者认为对参与分配制度可作如下定义：参与分配，是指被执行人为公民、其他组织和某些被撤消、注消或歇业时对其负有清算义务者不履行清算义务且其现有可供执行财产较少的法人企业，在执行程序启动后，被执行人财产被执行完毕前，被执行人主要或全部财产被人民法院因执行金钱给付生效法律文书而查封、扣押或冻结，其财产不足清偿其全部债务时，对该被执行人已取得金钱给付执行依据的其他债权人申请参加分配被执行人财产的一种执行制度。
三.参与分配申请人主体的范围
根据《意见》第297条的规定，可以向人民法院申请参与分配的申请人，是已对被执行人申请执行的申请执行人以外的已经取得执行依据的或者已经起诉的债权人。这里所称的债权人包括了两个部分，其一是已经取得了执行依据的债权人，这些执行依据包括人民法院的生效的有执行内容的判决书、裁定书、调解书、支付令，已生效的经公证机关依法赋予强制执行力的公证债权文书，以及由仲裁机构依法作出的已发生法律效力的裁决书、调解书。持有上述生效法律文书的债权人申请参与分配时，所持生效法律文书所确定的给付义务必须没有超过法律规定的申请执行期限。其二是已经起诉的债权人，这部分人与被执行人有着一定的债权债务关系，而且这种债权债务关系因债务人不履行义务，债权人已向人民法院起诉，人民法院尚未就此作出判决书、调解书或所作出的判决书、调解书尚未生效。这里仅是已起诉的债权人，不包括向仲裁机构已申请仲裁而未取得生效仲裁裁决书、调解书的债权人。以上所称的生效法律文书所确定的义务，没有义务种类之分，可以是金钱给付义务，也可以是交付特定物之义务，对于为或不为一定行为之义务也没有作出排除性规定，也就是说对于持有这类生效法律文书的债权人因被执行人不履行法律文书所确定的义务，给债权人造成损害的，该债权人也可以申请参与分配。
根据《规定》第90条的规定，可以向人民法院申请参与分配的申请人，只是已对被执行人申请执行的申请执行人以外的已经取得金钱债权执行依据的其他债权人。这里所称的执行依据的形式种类同《意见》第297条所指的生效法律文书的种类，但对作为执行依据的生效法律文书主文部分所确定的执行内容《规定》作出了限制，它只能是金钱给付的内容，而不能为特定物的交付及行为。
比较两个规范对申请参与分配主体范围的规定，《规定》较《意见》对于申请参与分配的债权人从申请的时机和债权的种类都作出了更严格的要求。由于两者对于可申请参与分配的主体范围规定的不一致，由此就形成了在确定参与分配主体时适用两个规范的冲突。这两个冲突规范的适用较为简单，因为这两个规范均系最高人民法院的司法解释，具有同等的效力等级，它们的冲突应依新法优于旧法的原则来处理，也即在两个规范就同一问题作出不同规定时，应根据新的规范《规定》来处理。亦即自《规定》公布实施后，我们在确定可以向人民法院申请参与分配的债权人主体范围时，应依《规定》的第90条之规定处理。他们只能是已对被执行人申请执行的申请执行人以外的已经取得金钱债权执行依据的其他债权人。最高人民法院在制定《规定》这一法律规范时缩小了可以申请参与分配的债权人的范围，这是在总结我国就《意见》有关规定实施6年多的司法实践经验并借鉴他人立法经验的基础上作出的修改。这是因为执行相对于审判来说，更需注重的是效率，如果仍然按照《意见》的规定来确定参与分配申请人的范围，只要被执行人的财产没有被实际分割，任何一个债权人都还可以通过起诉来申请参与分配，而执行中参与分配的实际分割就必须推迟，直到这一债权人与被执行人之间的案件审结，该债权人的债权是否得到支持得以确定后才能将被执行人的财产进行实际分割，这往往会经历一段较长的时间。如果在这一债权人与被执行人之间的案件即将审结前，又有其他的债权人对该被执行人再提起诉讼，这势必又要延期分割。如果是多次发生这种情形，参与分配的债权额、债权人数、分配比例都必须等所有的案件审结后才能确定，这有违了执行效率原则。从另一个角度考虑，强制执行程序本身就是专门为满足有执行依据的债权人而设，不是像破产程序那样为所有债权人而设。只有有执行依据的的债权人才能申请执行，在执行程序中受到债权的清偿。没有执行依据的债权人，其申请对债务人强制执行的条件还不具备，不应当有权直接参与到执行程序中来，受到执行债权人一样的待遇 。再从我国台湾地区的立法上来对比，台湾地区的《强制执行法》第34条对可申请参与分配的债权人也作了较为严格的限制，也仅限于有执行名义 的债权人。《规定》的这一修改更有利于参与分配制度的实施，体现出执行工作的效率原则，能够使债权人的经济权益尽早得以实现。
在执行实务中常有这种情况，某一尚未审结的案件，其原告对被执行人的财产先进行了保全性查封、扣押、冻结等措施，根据我国《民事诉讼法》第九十四条的规定，“财产已被查封、冻结的，不得重复查封、冻结”，由于保全措施的效力及于该案的执行，在保全措施效力未尽时，任何单位包括其他人民法院以及同一人民法院办理其他案件时都不得重复查封、冻结或者擅自解冻。也就是说在采取保全措施的案件得以执行前，执行参与分配案件时不能处置被执行人已被这一尚未审结案件查封、扣押、冻结的财产。此时对于被执行人已被保全的财产是否主张参与分割，已申请执行、申请参与分配的申请人就需要作出选择，他们可以选择等待这一案件审结后包括这一案件的原告及其保全的财产在内，适用参与分配程序来分配被执行人财产；也可以因为未审结案件保全到的财产占被执行人现有财产份额较少或接近于适用参与分配程序该案原告应分得的份额，参与分配案的申请人选择放弃对被保全财产的分割请求，就被执行人被保全以外的财产进行分割，尽早实现可实现债权。这样看起来好像是已经起诉的债权人可以参与分配，超出了《规定》第90条对可申请参与分配的主体范围的限定，其实他能够参与分配，所基于的不是《意见》第297条的规定，他所基于的是对被执行人的财产依法申请人民法院采取了保全措施这一法律事实，他的这种参与分配申请人的资格也不能等同于一般依《规定》第90条的规定而取得的参与分配申请人，他能否与其他参与分配申请人共同分割被执行人的全部财产还要由其他的申请人来选择决定，其权能要低于其他依《规定》第90条的规定而取得申请人资格的申请人。
四.申请条件及分配主持法院
1.申请时限
关于债权人申请参与分配的申请时限，《意见》和《规定》采用了两种不同的方法作出规定，但两项规定的期限是一致的，《意见》第297条规定的是起始时间“在执行程序开始后”，而《规定》第90条规定的是终了时间“在被执行人的财产被执行完毕前”。《意见》没有规定终了时间，但它不可能延续到执行完毕后，最迟只能是在被执行人的财产被执行完毕前提出，而《规定》虽然没有对提出申请的起始时间作出规定，但它不可能早于执行程序开始前，否则就不是申请参与分配了，没有执行程序的开始，就不可能有参与分配程序。由此可以看出，两者对提出参与分配的时间规定是一致的，即申请参与分配的债权人提出申请的时限为自执行程序开始至被执行人的财产被执行完毕这一段时间。
这里的申请时限的终了时间规定的不够科学，这里的执行完毕前的“前”，人们可以理解为哪怕是执行法院的分配方案拟好了，正在进行分配时，如果此时还有债权人申请参与分配，这样就必须重新制定分配方案，如在新方案实施前又有人提出申请，势必又要重新制定分配方案，这样就会使参与分配程序显得拖沓。关于申请时限的终了时间，我们可以参考台湾地区《强制执行法》的做法，参与分配由执行法院制作分配表、指定分配期日，并规定申请参与分配申请时限终了时间为“标的物拍卖、变卖终结或依法交债权人承受之日一日前，其不经拍卖或变卖者，应于当次分配表作成之日一日前。”这样就由执行法院一次性确定了分配日，同时也确定了债权人申请参与分配的最后时限，不存在一再延期、更改分配方案的情况。
2.申请人应提交的法律文件
债权人申请参与分配所需提交的法律文件《意见》和《规定》所作的规定基本相同，债权人必须提交书面申请并附执行依据，有所差别的是《意见》要求“申请书应写明参与分配和被执行人不能清偿所有债权的事实和理由”，而《规定》没有写明“被执行人不能清偿所有债权的事实”的要求。对于根据《规定》第93条申请参加参与分配的债权人提出申请时需提交哪些法律文件《规定》未予明确，从《规定》第92条笼统地看，他就需要提交执行依据，而这些债权大都权利义务关系明确，数额确定，让他们再通过诉讼来取得执行依据，就增加了当事人的诉累，笔者认为对于这种申请人可以采用我国台湾地区的做法，以“其权利证明文件”作为执行依据提交，这样做也有利于案件的尽快执行。
3.被执行人财产状况条件
适用参与分配程序分配被执行人财产，或者说参与分配程序的起动，必须有“被执行人的财产不能清偿所有债权”的情形出现。实践中人们对于“不能清偿”有两种不同的标准。一是客观标准，《意见》的规定更倾向于这一标准，《意见》第298条规定债权人在申请书中“应写明参与分配和被执行人不能清偿所有债权的事实和理由”。从客观标准出发，人们往往很难证明被执行人的财产不能清偿所有债权，这是因为这时的被执行人往往拥有较多的债权人，作为债务人的被执行人不说，其单个债权人很难查清被执行人所负债务的总额以及其中已存在执行依据的债务总额。同时被执行人还有可能转移、隐匿财产，这样债权人也很难查清被执行人的全部财产，如果用客观的标准来要求，债权人就很难证明被执行人不能清偿所有债权。为此《规定》中就没有要求债权人证明被执行人不能清偿所有债务，而采用的是主观标准，即只要客观事实表明被执行人可能不能清偿所有债务，而债权人认为该被执行人不能清偿全部债务，即可提出参与分配申请。采用主观标准来衡量被执行人是否不能清偿所有债务，即使这种认识是错误的，被执行人有能力履行全部债务，适用参与分配程序对被执行人进行执行，既不损害被执行人的利益，也不会损害其他债权人的合法利益。由此可见，采用主观标准较之于采用客观标准更有利于案件的执行，所以后制定的《规定》对此则采用的是主观标准，不要求申请参与分配的债权人证明被执行人不能清偿所有债务。
4.分配主持法院
《规定》第91条规定“对参与被执行人财产的具体分配，应当由首先查封、扣押或冻结的法院主持进行。” 这一规定只规定了由首先查封、扣押、冻结被执行人财产的法院主持，它没有区分是保全执行中的查封、扣押、冻结还是终局执行中的查封、扣押、冻结。也就是说，不管是保全执行还是终局执行措施，我们确定主持分配的管辖法院的依据只是采取查封、扣押、冻结三措施之一的先后次序，哪个法院最先对被执行人采取了前述三执行措施之一的，就由哪个法院主持分配。
五.优先制度
参与分配的债权一般不尽相同，这就存在是否有优先的问题。如基于所有权、担保物权所享有的债权、薪酬债权、有保全的债权、普通金钱债权同时存在，它们是否享有优先权，以及优先债权之间是否有优先的效力等级，这就是参与分配制度中的优先制度。本着债权平等、公平受偿的原则，各国关于执行分配原则的规定，大致可以分为三种情况 ：优先主义、平等主义、团体优先主义。而我国现行采用的执行分配原则是“混合主义” ，即优先主义和平等主义并用。
对于基于所有权、担保物权所享有的债权、薪酬债权它们的优先权在《意见》第299条、《规定》第88条第二款中有明确的规定，即这三者都具有优先权。在这三种债权同时存在时，薪酬债权作为金钱债权，它的优先效力要低于基于所有权、担保物权所享有的债权。
关于诉讼中申请人民法院采取了保全措施的债权是否具有优先权的问题，两份法律规范没有作出明确的规定，这也是业界有争议的。有人认为有优先权，其理由是：（1）一个法院的查封行为是为了本法院审理的具体案件实施的，不是为其他案件。查封是为了保证我这里的案件得到执行，我这个案件债权人得到满足，而不是为保证所有债权人能够受偿；（2）禁止重复查封，实际上就是禁止其他债权人对查封财产进行执行。另一种观点是没有优先权，其理由是：（1）民事诉讼法第九十四第并未规定查封财产如何处理，既未说是否实行参与分配，又未说在先查封的人是否有优先受偿权；（2）之所以禁止重复查封，是因为一个法院查封后，查封的效力就产生了，其他法院再行查封没有必要 。笔者认为这两种观点都有片面之处，查封优先，查封的效力就等同于抵押，其实保全措施是控制性手段，其目的是防止被告、被执行人转移、处置财产，它并不能在防止被告、被执行人转移、处置财产上设立他权利。若申请保全的债权人完全与其他没有申请保全的债权人同等分配被执行人的财产，申请保全的债权人查找被执行人财产所付出的人力、物力及其对防止被执行人转移、处置财产所作出的贡献就得不到回报，有违民法上的公平原则。对此笔者认为应当采用有限优先原则，在被执行人财产能够清偿其全部债务时，采取保全措施的债权人享有优先权；在被执行人财产不足清偿其全部债务时，采取保全措施的债权人不享有优先权，但在具体分割被执行人财产时，可以根据申请保全的债权人所付出的人力、物力及其对防止被执行人转移、处置财产的所作出的贡献大小，法官运用其自由裁量权适当调高该债权人的受偿比例。
六.结语
我国的民事执行参与分配制度的立法起步较晚，现行制度不够完善，但现实的民事执行实务中又离不开参与分配制度。有关事项还需要国家立法机关作出明确的规定或修改，如根据《规定》第93条申请参加参与分配的债权人提出申请时可否以“其权利证明文件”作为执行依据提交；设立分配表、指定分配日制度；现行的参与分配申请时限的终了时间；参与分配程序中，申请了保全的债权人能否享有优先权、法官自由裁量的幅度为多少等。这些问题得以明确后执行法官才能准确地适用参与分配制度，不至于发生不同法院间、甚至同一法院在办理不同案件时就同一问题作出不同处理的现象。