湖南省人民政府


湖南省人民政府关于修改《湖南省建设项目环境保护管理规定》的决定
湖南省人民政府



湖南省人民政府关于修改《湖南省建设项目环境保护管理规定》的决定，已经1997年11月3日省人民政府第173次常务会议通过，现予发布施行。


省人民政府决定对《湖南省建设项目环境保护管理规定》作如下修改：
第十七条第一款第（一）项修改为：“无证评价或者评价单位超过评价证书的规定范围承接评价任务的，评价无效，可以并处500元以上2000元以下的罚款”。
第（二）项修改为：“评价单位涂改或者转借《评价证书》的，收回《评价证书》，并处以300元的罚款”。
第（七）项修改为：“建设项目的防治污染设施未建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，责令停止生产或者使用，可以并处5000元以上5万元以下的罚款”。
删去第十七条第二款。
本决定自发布之日起施行。
《湖南省建设项目环境保护管理规定》根据本决定作相应的修正，重新发布。


（1992年7月4日湖南省人民政府发布，根据1997年12月30日《湖南省人民政府关于修改〈湖南省建设项目环境保护管理规定〉的决定》修正）


第一条 为了加强建设项目环境保护管理，严格控制新的污染与破坏，根据《中华人民共和国环境保护法》和国家有关规定，结合我省实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所称建设项目，是指对环境有污染或者对自然资源、生态环境有危害的新建、扩建、改建、迁建或技术改造的项目。
第三条 建设项目单位必须执行环境影响报告书或者环境影响报告表的审批制度；执行防治污染与其他公害的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。
改建、扩建和技术改造项目，对该项目的原有污染必须同时进行治理。
新工艺、新技术科研或者新产品试制项目，应当同时落实污染治理措施。不得推广防治污染技术不过关的科研、试制项目。
第四条 县级以上人民政府的环境保护行政主管部门，对辖区内的建设项目环境保护工作实行统一监督管理。
县级以上人民政府的计划、经济、建设、规划、土地、工商行政管理、银行部门，根据各自的职责对辖区内的建设项目环境保护实施监督管理。
建设项目的主管部门负责建设项目的环境保护预审和污染治理技术论证工作，监督建设项目环境保护措施的落实。
第五条 建设项目的项目建议书批准后，建设单位或者建设项目主管部门应当将项目建议书及其批准文件报送负责审批的环境保护行政主管部门。建设单位应当按照环境保护行政主管部门的要求委托持有《建设项目环境影响评价证书》（以下简称《评价证书》）的单位（以下简称评价
单位）进行环境影响评价。
第六条 评价单位应当按照评价要求编制环境影响报告书或者环境影响报告表，并对评价结论负责。
凡需编制环境影响报告书的，评价单位应当先行编制建设项目环境影响评价工作大纲，并经负责审批的环境保护行政主管部门审查同意后，方可编制环境影响报告书。
环境保护行政主管部门应当在收到评价单位的建设项目环境影响评价大纲后的10日内予以批复。
评价单位应当在《评价证书》规定的范围内承接评价任务。不得转借、涂改《评价证书》。
禁止无《评价证书》的单位承接评价任务。
第七条 评价单位应当按国家和省规定的标准收取评价费，评价费在建设项目前期工作费用中列支。
第八条 环境影响报告书或者环境影响报告表经建设项目主管部门预审后，连同预审意见报环境保护行政主管部门审批。环境保护行政主管部门应在接到环境影响报告书之日起30日内或者接到环境影响报告表10日内予以批复。
环境影响报告书或者环境影响报告表经批准后，计划、经济部门方可批准项目可行性研究报告。
第九条 建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表，由批准该项目立项建设的审批机关的同级环境保护行政主管部门审批；跨地区的建设项目由其上一级环境保护行政主管部门审批；制浆造纸建设项目由省环境保护行政主管部门审批。
对环境问题有争议的项目，其环境影响报告书或者环境影响报告表可以提交上一级环境保护行政主管部门审批。
第十条 建设项目环境影响报告书或者环境影响报告表审批后，其项目的规模、生产工艺、地点有重大改变时，建设单位应当委托评价单位作出补充或者重新评价，并按本规定的审批程序重新报批。
第十一条 建设项目的选址与总图布置应当符合所在区域的环境保护功能区划要求，建设项目环境保护设计必须遵守国家有关规定，污染物排放必须遵守国家和省的有关标准。
第十二条 设计单位进行建设项目初步设计时，应当按国家有关建设项目环境保护设计规定、设计规范和经批准的环境影响报告书或者环境影响报告表的要求，编制环境保护篇（章），由建设单位及时报送负责审批该项目的环境保护行政主管部门审查。环境保护主管部门应当在30日
内予以批复。经审查未同意的，建设管理部门或者建设项目主管部门不得批准初步设计；规划管理部门不得办理建设工程用地规划许可证；土地管理部门不得办理用地手续；建设管理部门不得办理施工执照。
第十三条 施工单位应当按照环境保护设计的要求进行施工，保证施工质量。
第十四条 建设项目的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行。试运行6个月内，建设单位应当向建设项目主管部门提交《建设项目环境保护工程（设施）竣工验收申请表》，经建设项目主管部门预审同意，报负责审批的环境保护行政主管部门验收合格并发给《环境保护设施验
收合格证》后，建设项目方可投入生产或使用。
第十五条 环境保护行政主管部门不得指定评价、设计和施工单位，不得指定防治污染的设备。
第十六条 对执行本办法成绩突出的单位和个人，由环境保护行政主管部门或者有关部门给予表彰或者奖励。
第十七条 违反本规定，有下列行为之一的，由环境保护行政主管部门根据情节轻重，给予行政处罚：
（一）无证评价或者评价单位超过评价证书规定的范围承接评价任务的，评价无效，可以并处500元以上2000元以下的罚款；
（二）评价单位涂改或者转借《评价证书》的，收回《评价证书》，并处以300元的罚款；
（三）评价单位因评价失误，造成环境污染和损失的，应当承担相应的经济责任，可以并处1000元以上3000元以下的罚款；
（四）建设单位擅自改变建设项目的规模、生产工艺、地点、不重新办理环境保护审批手续的，责令补办手续，可以并处1000元以上5000元以下的罚款；
（五）设计单位违反环境保护设计规定、设计规范或者环境影响报告书、环境影响报告表的要求，使防治污染设施无法运转或者运转后排放污染物达不到设计要求，造成环境污染和破坏的，责令限期纠正原设计；对建设单位造成经济损失的，应当承担相应的经济责任，可以并处500
0元以上1万元以下的罚款；
（六）施工单位未按环境保护设计要求施工，或者施工质量低劣，使环境保护设施不能正常运转或者运转后排放污染物达不到设计要求，造成环境污染与破坏的，责令限期返工；对建设单位造成经济损失的，应当承担相应的经济责任，可以并处5000元以上1万元以下的罚款；
（七）建设项目的防治污染设施未建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，责令停止生产或者使用，可以并处5000元以上5万元以下的罚款。
第十八条 对违反本规定的单位领导人或者直接责任人，情节较重的，由其所在单位或者上级行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十九条 当事人对行政处罚不服的，可以在收到处罚通知之日起15日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请行政复议；对复议决定不服的，可以在收到复议决定之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内，直接向人民法院起诉。当事人逾
期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十条 环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 本规定自发布之日起施行。



1997年12月30日
农民专业合作经济组织法基本法律原则的界定

朱晓东


摘要：我国农民合作经济组织立法的首要任务就是确立基本原则，特别是在我国对合作组织立法经验不够、合作组织处在不断发展的情况下，更应重视其基本法律原则的研究。但是对于什么是“农民专业合作经济组织法的基本原则”，没有现成的概念可供借鉴，因此研究这个问题首先应该从农民专业合作经济组织法的基本原则概念的界定入手，对概念的外延和内涵有所揭示。笔者认为，从逻辑学上讲，农民专业合作经济组织法的基本法律原则概念的上位概念是法律原则，容易混淆的两个概念是：合作社原则和农民专业合作经济组织法的立法原则。因此本文的主要任务是从法律原则入手，通过揭示农民专业合作经济组织法的基本原则概念的内涵和外延，并区别于合作社原则和农民专业合作经济组织法的立法原则。
关键词：农民专业合作经济组织法基本法律原则 合作社原则 农民专业合作经济组织法的立法原则
一、研究农民合作经济组织法的法律原则必要性
就立法而言，法律原则既是立法的基本依据和指导思想，又是保障法律体系内部和谐统一的基础。因此，我国农民合作经济组织立法的首要任务就是确立基本原则，特别是在我国对合作组织立法经验不够、合作组织处在不断发展的情况下，更应重视其基本法律原则的研究。确立农民合作经济组织法的法律原则对立法的意义具体说来有以下几个方面：
第一，农民合作经济组织法的法律原则是界定农业合作社 [1]的标准。
什么是合作社？用经济学的语言，就是合作社的本质规定性。而分析合作社的本质规定性的基木路径应是以国际合作社界公认的合作社原则及其演变为考察主线。 [2]可以看出合作社原则是界定合作社制度特征的标准。其实，1984年国际合作社联盟的合作社定义就是“只要以促进其成员的经济和社会进步为目标，以互相合作为基础的企业，并遵循罗虚代尔所确定的、被国际合作社联盟第23界代表大会所修订的合作社原则，均可被承认为合作社组织。”[3]
在法律上，法律认可的合作社原则往往规定到合作社的定义中去，在我国《农业法》中第11条第2款规定：农民专业合作经济组织应当坚持为成员服务的宗旨，按照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则，依法在其章程规定的范围内开展农业生产经营和服务活动。又如《浙江省农民专业合作社条例》 第三条规定：本条例所称的农民专业合作社(以下简称合作社)是指在家庭承包经营的基础上，从事同类或者相关农产品的生产经营者，依据加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则，按照章程进行共同生产、经营、服务活动的互助性经济组织。
由此可见农民合作经济组织法的法律原则中的农业合作社的法律原则是界定法律上农业合作社的标准，是农业合作社区别于其他经济组织形式的原则性的法律标准。
第二，法律原则是构建农民合作经济组织具体法律制度的依据。
法律原则是法律价值的载体，是法律精神的法律化、形态化，因而它体现了法律的性质，决定法律的内容。法律认可的合作社原则是农民专业合作经济组织具体制度的基础或根源的，是从农民专业合作经济组织的具体规则归纳出的抽象东西，总结许多更小的具体规则的广泛的和一般的规则，可以农民专业合作经济组织法律规则指导思想、基础或本源的综合性、稳定性的根本准则。比如根据民主管理的原则构建合作社的治理结构和管理制度，根据盈余返还的原则构建合作社的分配制度等等。而国家扶持的原则则为国家的扶持政策法律化提供了原则上的支持。因此，立法机关在制定法律时，必须根据法律原则的要求来对法律内容设立整体框架。在具体制定法律时，立法者首先确定该法律的原则，然后再根据法律原则设立具体的法律规则。正如盖房子一样，设计师首先要设计房子的框架，而后再由施工人员填充材料。所以说，立法工作是一个由宏观到微观的过程。而在我国往往一部法律分为总则和分则两部分，总则表述的是该部法律的原则和目的等，而分则是法律原则的具体化，是供“法律工匠”可以操作的法律规则。事实上，从草案来看，本次立法正是采取了这样的模式。因此，研究本次立法的具体制度必然从总则开始，从法律原则开始。
第三，在审议中，委员们对草案第三条，“农民专业合作经济组织应当遵循以下基本原则：（一）成员以农民为主体；（二）以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；（三）加入自愿，退出自由；（四）成员地位平等，实行民主管理；（五）盈余主要按照成员与农民专业合作经济组织的交易量（额）比例返还。”提出了不同意见。如有委员提出：这里规定的基本原则，第一个原则是“成员以农民为主”，我认为这个不应该作为基本原则，这是农民专业合作社的主体特点，应该把原则和特征区别开来。笔者认为这主要是由于概念不清引起的。
二、农民专业合作经济组织法基本法律原则的内涵和外延
对于什么是“农民专业合作经济组织法的基本原则”，没有现成的概念可供借鉴，因此研究这个问题首先应该从农民专业合作经济组织法的基本原则概念的界定入手，对概念的外延和内涵有所揭示。笔者认为，从逻辑学上讲，农民专业合作经济组织法的基本法律原则概念的上位概念是法律原则，容易混淆的两个概念是：合作社原则和农民专业合作经济组织法的立法原则。因此本文的主要任务是从法律原则入手，通过揭示农民专业合作经济组织法的基本原则概念的内涵和外延，并区别于合作社原则和农民专业合作经济组织法的立法原则。
农民专业合作经济组织法基本法律原则的属概念是法律原则，更上一层的属概念是原则。因此，我们首先来看这两个属概念的内涵。
（一）、原则的内涵
原则，在现代汉语中的公共含义是观察问题、处理问题的准绳。“原”，乃 “源”的古字，有根本、推求、察究、原来、起初之意。“则”为规则之意。[4]查《辞源》，无“原则”一词，证明古代汉语中无“原”与“则”的合成词，原则一词可能是近代中国在翻译外国书籍时将“原”与“则”两字结合而产生的新词，形成“根本规则”的含义。在拉丁文中，现代汉语中“原则”一词的对应词是Principium，有“开始、起源、基础、原则、原理、要素”等。[5]由此可见，拉丁文中的Principium同古汉语的“原”(源)，语义十分接近，二者的原始意项皆为根本、起初。前者直接引申出根本规则的意项，后者将“原”与“则”结合，形成根本规则的意项，在普通英语中，原则(Principle )主要有下列意项：(1)被接受或公开声称的活动或行为准则；(2)根本的、原初的或一般的真理，为其他真理所凭借；(3)根本的教义或信条、特别的统治性意见；(4)行为的正确准则；(5)正确行为的要求和义务的指导感；(6)行为方式采用的固定规则。普通英语中“原则”的第(1)，(2)两个意项基本相同，皆表明原则是其他规则的来源和依据，是整体的基础，具有不可动摇的根本地位，是其他规则产生的依据。通过对原则一词的内涵考察可以发现，无论在汉语中还是在拉丁语或英语中，原则一词的内涵指根本准则，是其他规则产生的依据。
（二）、法律原则的内涵
在我国“法律原则”作为法理学上使用的一个概念，也同样具有“原则”的核心意项，国内学者一般这样论述法律原则：“法律原则一般是指可以作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则”。[6] “法原则是指贯穿于法或法部门之中的用以表达某种国家意志的指导思想”。[7] “法律原则是法律上规定的用以进行法律推理的准则。[8]这些对法律原则的定义都揭示出了法律原则是法律体系中作为法律规则的指导思想、基础或本源的综合性、稳定性原理和准则。
在国外，梅国法学家弗里德曼在其著作《法律制度》中指出：“原则是超级规则，是制造其他规则的规则，换句话说，是规则模式或模型。… …‘原则’起标准作用，即是人们用来衡量比它次要的规则的价值或效力的规则。‘原则’还有一个意思是指归纳出的抽象东西。从这个意义上说，原则是总结许多更小的具体规则的广泛的和一般的规则。”[9]。美国《布莱克法律词典》将“法律原则”解释为“法律的基本性的公理或原理；为其他（指法律）构成基础或根源的全面的规则或原理（ a fundamental truth or doctrine，as of law；a comprehensive rule or doctrine which furnish a basis or origin for others ）” [10]从上述考证可以看出，“原则”在法律中是指构成法律基础和根源的总的或根本性的规则或原理。
可见，法律原则是指构成法律具体制度基础或根源的，可以作为法律规则的指导思想、基础或本源的综合性、稳定性的根本准则，是超级规则，是从具体规则归纳出的抽象东西，总结许多更小的具体规则的广泛的和一般的根本准则。笔者认为，特别是在具体到一部法律中，法律原则尤其强调“从具体规则归纳出的抽象东西，总结许多更小的具体规则的广泛的和一般的规则”的根本准则。
（三）、农民专业合作经济组织法基本法律原则的内涵和外延
农民专业合作经济组织法的法律原则与法律原则的种差是农民专业合作经济组织法。而农民专业合作经济组织法的实质是农业合作社促进法，笔者认为农民专业合作经济组织法基本法律原则的内涵是指构成农业合作社促进法具体制度基础或根源的，从具体规则归纳出的抽象东西，总结许多更小的具体规则的广泛的和一般的规则，可以作为农业合作社促进法的法律规则指导思想、基础或本源的综合性、稳定性的根本准则。
那么农民专业合作经济组织法基本法律原则包括那些内容呢？全国人大在审议中，沈春耀所说的：“为什么搞农民专业合作经济组织法，意图主要有三个：一是解决法人资格、法人地位问题；二是解决适当规范、引导问题；三是明确国家扶持政策。”笔者认为由此可以归结为两个关键问题：（一）是如何看待国际合作社原则确立我国农业合作社的基本法律原则。（二）是国家扶持政策的法律化。据此我们可以初步确定其外延包括：农业合作社的法律原则和国家扶持的法律原则。农业合作社的法律原则是指我国根据国际合作社原则并结合我国的实际以法律形式确立的农业合作社的法律原则。
三、农民专业合作经济组织法的基本原则与相关概念的比较
农民专业合作经济组织法的基本原则在使用中易于合作社原则、农民合作经济组织法的立法原则相混淆，如学者认为合作社法的原则 “是以法的形式确认下来用以指导合作社活动的基本原则”[12]，因此有必要加以区分。
（一）、与合作社原则概念的比较
1、合作社原则的内涵和外延
提到合作社原则，不能不追溯至1844年成立的罗虚戴尔公平先锋社，因为在公平先锋社成立以后，才真正具有了一般性的合作社原则。这一基本原则至今仍然是国际合作社联盟共同遵守的思想基础。所谓罗虚戴尔合作社原则是指1844年在英国罗虚戴尔公平先锋社成立之后，社员们总结前人组织合作社的经验，制定了一系列不同于资本主义企业（主要指公司）的经营管理原则。现在国际上认可的是1995年国际合作社联盟制定的合作社原则，其定义是即：合作社原则是合作社将他们的价值观付诸实践的指南。其制定的原则有1、自愿和社员资格开放。2、社员民主管理。3、社员经济参与 4、自治和独立。5、教育、培训和信息。6、合作社之间的合作。7、关心社区事业。
还应该指出的是，长期以来，合作经济界对于国际合作社联盟提出的合作社原则一直存在着争议。一些专家认为，这些原则只能成为经营原则，并不具备合作经济理论自身所应有的本质规定性：可以成为流通或服务领域合作的行动纲领，但不具备普遍性。他们认为，规范的合作社原则首先应当建立在理论观念层次的基础上，从哲学的意义上理解设计合作原则，而且应当有更为广泛的涵盖面，成为各类合作社所奉行的一般原则而非某类合作社的专指原则。如原国际劳工组织(ILO)合作部部长戈伦本先生认为，合作社原则应包括：1、团结与互助协力原则；2、平等与民主的运行原则；3、非盈利原则；4、公平、公正协调原则；5、广义的文化意义上的合作教育原则。[13]再如华特金在1986的《合作原则的现在和未来》一书中提出合作社原则：1、团结一致；2、经济性；3、民主性；4、公平性；5、自由性；6、责任或义务；7、教育。[14]显然，这些学者试图提出既更具有普适性和规律性，又更符合现实经济社会环境的合作社原则。不过，由于这些更接近合作哲学思想或意识形态的原则毕竟缺乏制度可操作性，因而其影响始终弱于国际合作社联盟提出的原则。因此，本文对合作社原则的界定采用国际合作社联盟的定义。
通过以上考察，笔者认为合作社原则内涵是由合作社的价值观所决定的、一系列在经营管理方面区别于其他市场主体制度的根本准则；其外延包括：1、自愿和社员资格开放。2、社员民主管理。3、社员经济参与。4、自治和独立。5、教育、培训和信息。6、合作社之间的合作。7、关心社区事业。
2、农民合作经济组织法的基本原则和合作社原则的区别
通过以上对合作社原则的揭示，笔者认为，二者至少有以下几个方面的区别：
首先，二者的内涵不同。合作社原则是指合作社经营管理方面不同于其他市场主体的原则；而农民合作经济组织法的基本原则是指作为农业合作社促进法的法律规则指导思想、基础或本源的综合性、稳定性的根本准则。
其次，二者的外延不同。合作社原则的外延包括七项与合作社经济管理有关的内容，而农民合作经济组织法的基本原则不但包括以法律认可的合作社原则，还包括国家扶持的原则。
再次，二者的法律效力不同。合作社原则是由国际合作社联盟制定的当然不具有国内法的效力；同时国际合作社联盟不是国家间组织，其没有制定国际法的权力因此也没有国际法的效力。另外，从名称上看，也仅仅是“声明”；所以不可能有国际法的效力。所以合作社原则是没有法律效力的。而农民合作经济组织法的基本原则一旦被国家立法机构所确立，即产生法律效力。
（二）、与农民合作经济组织法的立法原则的比较
1、对农民合作经济组织法的立法原则的考察
农民合作经济组织法的立法原则的属概念是立法原则。而立法原则是指“立法的基本原则或称法的制定的基本原则，是整个立法活动必须遵循的行为准则，它是立法的指导思想在立法实际工作中的具体体现”[15]所以，农民合作经济组织法的立法原则是在农民合作经济组织法的立法活动中应遵循的指导思想和行为准则。
其外延，可以用负责农民合作经济组织立法工作的全国人民代表大会农业与农村委员会委员刘振伟所总结的“立法中要把握的几个原则： 一是立法起点要高，不能落后于时代；二是要精而简，不要大而全。把合作经济组织最基本的原则确定下来条文不能太繁琐，要给改革发展留出空间。三是要准确，条文规定要明了，具有可操作性。四，是开门立法，让各方面参与讨论，集中民智。”[16]来表述。
2、农民合作经济组织法的基本原则和农民合作经济组织法的立法原则的区别。通过比较二者的区别有：
首先，二者的内涵不同。农民合作经济组织法的立法原则是在农民合作经济组织法的立法活动中应遵循的指导思想和行为准则。农民专业合作经济组织法基本法律原则的内涵是指构成农业合作社促进法具体制度基础或根源的，可以作为农业合作社促进法的法律规则指导思想、基础或本源的综合性、稳定性的根本准则。
其次，二者的外延不同。农民合作经济组织立法原则的外延可以概括为：起点高、概括性强，可以操作，开门立法。农民合作经济组织法的基本原则外延则是：农业专业合作社的法律原则和国家扶持的原则。农业专业合作社的法律原则是指我国法律所确认的国际合作社原则；国家扶持的原则。
第三，二者指导的范围不同。农民合作经济组织法的立法原则的指导的是农民合作经济组织法的立法活动，是立法的指导思想；而农民合作经济组织法的基本原则则是对农民合作经济组织法的具体法律制度的制订具有指导意义。
第四，二者有效的阶段不同。农民合作经济组织法的立法原则在立法阶段有效，在立法程序结束后失效；而农业专业合作社的法律原则则是在法律颁布生效后产生法律效力。
四、结论